论我国非诉行政案件的执行对和谐社会的构建

蔡武


［摘要］行政机关依职权作出的行政决定、行政裁定、行政处罚、行政强制、行政征收等执法形态是实现国家意志、维护公共利益的行为。随着我国市场经济的发展及多年的经济体制、政治体制的改革成果，行政管理和执法逐步自人治向法治的轨道前进和发展。行政机关所涉及的管理范畴日益广泛。从保护被执行主体的权益及寻求公平正义的角度出发，在保证行政机关职责权利以及提高行政效率的情况下，适度限定行政机关的强制执行权利 ，防止行政权力滥用。我国法律规定行政机关针对具体行政行为作出的法律文书，可以依法申请人民法院强制执行，以确保行政职能的正确行使，维护社会正常秩序。
　　［关键词］ 非诉行政执行 社会纠纷 执行和解 和谐社会
　　非诉行政执行案件是指由行政机关或法律、法规授权的组织和行政机关作出的具体行政行为所确定的权利人，依法向人民法院申请执行公民、法人或其他组织在法定期间内既不提起诉讼又不履行具体行政行为所确定的义务的案件。随着我国构建和谐社会的不断深入与发展，我国行政立法也是益完善，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多,大量的行政非诉执行案件涌入法院，法院如何依法积极稳妥地办理了此类案件，在化解社会纠纷、维护社会稳定和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其它组织的合法权益，构建社会和谐方面起着积极重要的杠杆作用
　　一、我国行政非诉案件执行的几个问题　
（一）行政非诉案件的主体问题
我国目前关于非诉行政案件的执行机关，各地各级法院作法不一，（1）有的法院由执行庭执行，理由是只有执行庭才有强制执行权，而且符合审、执分离原则；（2）有的法院由行政庭执行，原因是由行政庭执行非诉执行案件可以减少执行环节，提高执行效率，而且司法实践中的效果也确实比较好。
　　1.现行法律并不排斥行政庭对非诉行政案件的执行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条的规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，这里并未明确规定由法院执行庭执行。据此，各地法院根据本地实际情况决定案件由执行庭或行政庭执行。
　　2.目前法院执行庭普遍存在任务重、人员少、装备差的问题，由此而导致执行积案较多，倘若把非诉行政执行案件划归执行庭执行，非诉行政案件由于受民事执行案件的影响也可能得不到及时执行，这样显然不利于支持行政机关依法行政，不利于保护国家和社会公共利益。
　　3.最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条明确规定“非诉行政执行案件应当在立案之日起三个月内执结”,一般情况下,一个非诉行政执行案件经过“立案--审查--执行”三个环节，以上环节如由多个机进行无疑所用时间要多，三个月内甚至很难执结案件，如果将非诉行政案件交由行政庭统一执行，由于减少了案件的流转时间有利于案件在规定的期限内执结。
　　4.行政庭有能力和有时间执行。当前我国行政诉讼案件普遍较少，行政庭的工作人员工作量相对较少，为了均衡行政庭和其他业务庭的负担，合理地调配和利用司法资源，将非诉行政案件交由行政庭执行，既减轻了法院执行机构的压力，又及时支持行政机关依法行政。
　　（二）、申请强制执行的时间问题
我国的行政强制执行模式，是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关执行为例外。在行政强制执行权的分配问题上，只有法律明确授权行政机关执行时，行政机关才有执行权。行政执行权分配时，既要考虑行政效率,还要维护行政相对人的合法权益。一般的标准是：专业性、技术性较强的，法院执行比较困难而行政机关执行较方便的，由法律授权行政机关执行；一般性、普遍性和法律后果严重的，由法院强制执行；对行政相对人的合法权益有可补救性，救济较容易的由行政机关强制执行，而损害具有不可恢复性的，由人民法院强制执行。
　　根据目前我国法律、法规的一般规定，大部分行政机关或法律、法规授权的组织没有或仅有部分行政强制执行权，其中大部分非诉行政执行案件均由人民法院强制执行。那么，如何界定申请执行的具体时间就成了实现强制执行的关键问题。
我国《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”,《解释》第八十八条规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。由此可见，在法定的起诉期限内相对人不起诉又不履行具体行政行为确定的义务的，起诉期限届满后，行政机关可以申请人民法院强制执行。一般以《行政诉讼法》规定的行政相对人直接向人民法院起诉的三个月期限届满开始计算，在起诉期限届满后行政机关才可以申请强制执行，此时，《行政复议法》规定的六十日的复议期限一般也已经届满，对“申请法院强制执行的时间应在具体行政行为生效后”在理论和实务中都无争议。但是,非诉行政执行主体具体何时申请人民法院强制执行才能更好地保护申请执行人的利益呢？笔者认为,行政机关或法律、法规授权的组织申请执行的时间可以从具体行政行为作出并将相关的处罚（处理）决定书送达被执行人之日起开始，不论被执行人在复议期间或起诉期间是否申请复议或提起诉讼，都不影响申请执行人申请法院强制执行。具体行政行为所确定的权利人申请依法强制执行的时间如何把握,《解释》第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。”可以看出，对于生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人只能在行政机关于法定申请强制执行期限内未申请强制执行时，才能依法申请人民法院强制执行,这样等到确权人申请执行时，恐怕义务人已是人去楼空了，根本无法保护确权人的合法权益。应当规定确权人在被执行人于法定期间内不起诉又不履行具体行政行为所确定的义务时，即可以自己的名义申请人民法院强制执行，不必等到180日以后。行政机关不申请强制执行时，才可以保护自己的合法权益的做法分明是对确权人合法权益的轻视。同理，如果存在和其他行政主体作出的具体行政行为有利害关系的第三人如相邻权人、公平竞争权人，治安案件中的受害人，在具体行政行为确定的义务人于法定期限内未申请复议或未提起诉讼的，该第三人都可以直接以自己名义申请法院强制执行，以充分保护自身的合法权益。
　　（三）非诉行政执行的财产保全问题
　　为了保证具体行政行为的落实，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避执行义务。《解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”。基于对行政机关及确权人对具体行政行为申请法院强制执行的实践的考察，行政机关或者具体行政行为确定的权利人从行政机关立案调查到做出行政处罚（处理）决定前，如确有证据认为被处罚（处理）人将有可能逃避执行的，行政机关即可申请人民法院进行财产保全，采取查封、扣押等强制手段，切实保障将来具体行政行为的执行；而对于确权人，如确有证据认为被处罚（处理）人将有可能逃避执行的，确权人只有在提供了担保的情况下，才能向人民法院提出财产保全的申请而采取查封、扣押等强制手段，切实保证自己的合法权益的顺利实现。但是，这两种主体申请保全的条件应当不同，权利人申请财产保全的，应当提供相应的财产担保，在执行错误而给被执行人造成损失时，申请人应当承担赔偿责任。最高法院的司法解释没有关于行政机关申请财产保全时应当提供财产担保的规定。法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，认为具体行政行为违法或不具有可执行性，而给被执行人造成损失的，应由行政机关对其过错负行政赔偿责任。人民法院应当对财产保全的申请进行审查，根据审查结果作出是否予以财产保全的裁定。
（四）非诉行政执行案件中的执行和解的问题
　　执行和解是指在执行过程中，申请执行人与被执行人就执行标的物的一部分或全部，自愿协商，达成和解协议，申请执行人自愿撤回执行申请，从而终结执行程序的行为。执行和解在民商事案件中屡见不鲜。《行政诉讼法》也明确规定行政案件不适用调解，这一限制性规定，从立法目的和司法要求来讲，应当适用于执行程序，即在执行中双方当事人不得进行执行和解。行政机关依法作出具体行政行为是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让、放弃或随意变更、处分。如果允许和解，将丧失行政机关依法行政的权威，势必损害国家利益。但在司法实践中，有近一半的非诉行政执行案件是在庭外申请执行人与被执行人双方自行协商和解，申请执行人自愿撤回执行申请而终结案件的。通过这种方式，化解了矛盾，平息了风波。理由是双方作为执行中的平等主体，有权根据自愿原则适当处分有关权利，引入执行和解，在听取双方当事人的陈述和意见后，确定只要不违反法律、法规的强制性规定，为平衡国家利益、社会利益、第三人利益与被执行人的合法利益，本着化解矛盾，促进和谐的原则，执行人员可对双方当事人作一些积极的工作，促使双方达成协议，迅速执结案件。
二、非诉行政案件执行的范围
非诉行政案件执行的适用范围解决的是，在何种情况下行政机关可以申请人民法院强制执行具体行政行为，在何种情况下行政机关不能申请人民法院强制执行具体行政行为，在事实上涉及到人民法院与行政机关对具体行政行为强制执行的分工和二者行政强制执行权的划分。根据我国行政诉讼法第６６条的原则规定和最高人民法院的《若干问题的解释》第８７条的具体规定，非诉行政案件的执行的适用范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。具体适用范围可分解如下：
１．法律、行政法规、地方性法规没有赋予行政机关对该具体行政行为的强制执行权，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼也不履行的，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院应当依法强制执行。
２．法律、行政法规、地方性法规规定，该具体行政行为既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制时，人民法院也应予执行。
３．行政机关依法律、法规规定部分享有强制执行权，部分没有享有强制执行权，行政机关对没有强制执行权部分申请人民法院执行的，也属于非诉执行范围。
三、非诉行政案件执行与和谐社会构建
构建社会主义和谐社会，是一项庞大而复杂的社会系统工程，涉及政治、经济、法律、文化等方方面面，改革开放以来，我国社会主义民主法制建设取得了举世瞩目的成就但是与和谐社会对法治的需求及人民群众对公平正义的渴望相比仍存在较大的反差，社会不和谐因素增多，亟待加强社会主义法治，营造平等竞争、安定有序的法治环境，发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的作用，实现国家和社会生活的依法而治。
（一）、将公平正义的司法理念应用到非诉行政案件的执行中有利于和谐社会的构建。
坚持不懈地推进依法治国方略，把公平正义作为最基本的司法理念和执法方式。在坚持公平正义建设社会主义法治国家的治国理念指导下，不断探索执行规律，更新执行理念，改革执行体制，优化执行方式，在科学执行、民主执行、依法执政行方面达到新的水平。在党的方针政策转变为国家法律的情况下，，善于运用对非诉行政案件的执行加强对国家行政机关权力运行的监督制约。把法律至上作为基本原则，在国家和社会的公共管理活动纳入规范有序的法制化轨道后，在非诉行政案件执行中监督行政机关执法情况、限制行政机关滥用、乱用行政权力，形成法律制约权力的权力运行机制。重视非诉行政案件执行在在构建和谐社会中的重要作用，依靠法律来推动和谐社会的构建，利用非诉案件执行来引导行政机关公正执法，进而推动和谐社会的发展，利用非诉案件执行来规范行政机关公正执法。
（二）利用非诉行政案件的执行规范行政机关公正执法，培养社肢主义法治理念，促进社会和谐。
建设社会主义和谐国家，核心是要正确处理政策和法律、人治与法治的关系，充分认识在当前时代背景、历史方位下建设和谐社会的特殊价值和深远意义，采取各种行之有效的手段，在全体公民中（尤其是在行政执法人员中）要大力开展以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为基本内容的社会主义法治理念教育，传播和弘扬法治精神，培养和树立法治信仰，提高全民的规则意识和责任意识，不断提高全社会的道德法律自律能力。在非诉行政案件执行中要树立维护法律权威就是维护党的权威、依法执行就是在坚持党的领导的观念下科学执行，使行政机关和具体行政相对人自觉在宪法和法律的框架内行使权利和义务，规范行政机关的执政行为，形成法律面前人人平等的社会氛围，做到公正司法，在非诉行政案件执行中提升包括政府及普通民众在内的全社会成员对法律的认同感，养成自觉守法、严格执法、依法办事的良好习惯。
（三）、在非诉行政案件执行过程中，提升行政机关公职人员及广大公民的法律思想意识，利用法治精神促进社会和谐。
建设和谐社会就要把科学发展、和谐发展等战略决策以法律的形式固化为国家机关、社会组织和广大民众必须遵循的普遍准则，使党的大政方针与法律法规合而为一，实现执行法律与执行政策的一致性，提升法律的覆盖面，用法律的手段解决社会纠纷、化解矛盾、促进和谐。利用非诉行政案件的执行加强社会管理、公共服务、环境保护、资源利用和生态维护方面的法律规定的 彻和实施，保障经济快速可持续发展；抓紧制定保障农民利益；促进社会就业和完善社会保障方面的立法，维护特殊困难群体、弱势群体的合法权益，使社会各阶层在分化、重组、摩擦、融合中保持利益相对平衡；在非诉行政案件的执行过程中要树立以人为本和尊重人权的司法理念，建立和完善科学、民主的司法体制，确保与人民群众利益密切相关的法律 彻实施，在立法的过程中真正做到吸收民智、兼顾民意。不断提高非诉行政案件执行的质量和水平，实现司法与社会发展的和谐统一。
（四）、利用非诉行政案件的执行规范和制约行政机关的行政执法要力，促使公正执法，以构建社会和谐。
官民关系的和谐是社会和谐的基础，依法有效制约和合理运用公共权力，保证政府公共管理和公共服务为全体民众谋利益，在构建和谐社会上往往是关键。为此，在非诉行政案件执行进程中要利用审查机制监督行政机关依法行政，促使其全面推行依法行政，更好地建设法治政府，建立有权必有责、用权受监督、违法有道究的监督机制，进一步完善国家权力结构及运行机制，强化司法对行政权力的合法性审查，确保行政机关严格按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力，防止权力滥用，保证人民赋予的权力真正用来服务人民，建设和谐稳定的政治秩序和管理秩序。不受制约的权力必然产生腐败，权力腐败的直接后果是败坏党和政府的公信力，严重损害公民的合法权益，激化官民之间的矛盾，加剧社会冲突、影响社会和谐。用具有公共权威的普遍的、稳定的、明确的社会规范管理国家、治理社会，使国家权力服从于社会公众的共同意志，政府的权威从属于体现人民意志的法制权威，逐步实现社会治理的法治化，是建设社会主义和谐社会的必然选择。
高度重视非诉行政案件执行对和谐波分析社会建设的促进功能。要充分发挥司法的打击、防范、调节和保护功能，依靠法治的功能调节经济和社会生活关系，维护社会主义市场经济秩序和社会治安秩序。重视建立以司法为中心的多元化矛盾疏导和纠纷解决机制，依法及时处置人民群众的利益诉求，努力消除不和谐因素。通过非诉行政案件的执行来规范人们获取利益的行为，引导人们在法律允许的范围内合理选择利益目标，自觉调整利益需求，在法治的框架内完成不同利益群体的社会整合；引导人们以合法的手段获取利益，以合法的形式表达利益诉求，以合法的方式维护自己的权利，缓解社会利益冲突；利用非诉行政案件的执行来强化社会主体的法律责任和道德责任，自觉接受法律秩序的约束，减少社会矛盾纠纷，预防群体性事件的发生；发挥司法定纷止争的职能作用，依法处理社会矛盾和纠纷，使复杂的社会问题、政治问题转化为相对固定明确的法律问题，减少社会对抗，提高化解社会冲突的权威性和合法性。。
（五）、利用非诉行政案件的执行促进公正执法为建设社会主义和谐社会营造良好的法治环境。
坚持依法治国，建设社会主义法治国家需要良好的法治环境。首先要，要维护宪法和法律的权威。宪法和法律的权威是党的权威、国家权威的集中体现，维护宪法和法律的权威就是维护党的权威，就是维护国家的权威。要善于把党的权威、国家权威统一到宪法和法律的权威上来，防止多权威、多中心造成无权威或权威失灵状况的出现。其次就是，要支持司法机关依法独立公正地行使职权，彻底消除地方保护主义和部门保护主义，减少不当干预，为司法公正提供更加可靠的制度性保证。再次是，要利用非诉行政案件的执行规范传媒对司法的宣传报道，指导和协调有关部门共同做好司法宣传工作，正确引导、改进群体性事件和案件的宣传报道，防止假借炒作司法个案煽动社会不满情绪。最后就是利用非诉行政案件的执行来促进司法改革，建立符合中国国情、体现司法规律、有利公正高效的司法体制和机制，加强法律职业化建设，加强司法监督，规范司法行为，维护司法廉洁，增强司法能力，提高司法水平，为全面建设小康社会创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。
当然非诉行政案件的执行在建设和谐社会中的作用也是有限的，只是促进手段之一，不过非诉行政案件的执行确是建设社会主义和谐社会必不可少的重要保障。我们要充分认识优化非诉行政案件的执行对构建和谐社会的积极作用，在案件执行中促进和谐社会的发展。




[注释参考文献]
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　　[2]. 王连昌、马怀德主编，《行政法学》，北京，中国政法大学出版社，2002。
　　[3]. 苏万寿、王良钧主编，《行政诉讼原理与实务》，北京，中国人民公安大学出版社，2003。