命案必破 先要必立

毛立新

公安机关推行“命案必破”，既体现了对公民生命权的高度珍视，也有助于震慑严重犯罪、维护社会治安，本是件大好事。但物极必反，由于不切实际地追求过高“破案率”，反而引发了一些新的问题，“命案不立”就是其一。对一些原本应当立案查明的可疑死亡事件，一些地方公安机关却绕着走，动辄草率以“事故”、“自杀”等定性结案。这样，虽然看起来命案的“破案率”提高了，但却是给“命案必破”打了个大大的折扣，是一种严重的弄虚作假、不负责任。
近来，两位公民的可疑死亡引起了各界关注，公安机关不立案的做法也备受质疑。一起是海南省琼山市云露派出所原所长吴卫飞十年前与一个女子裸死车库里，警方认定系一氧化碳中毒死亡而不予立案。死者家属则怀疑其被人谋害，日前再次到海南省公安厅上访。（《南国都市报》9月1日）另一起是今年5月6日，人民大学女生周燕芬在江西南昌实习期间被发现缢死于出租屋内，警方将案件定性为自杀而不予立案。（9月1日《京华时报》）且不论两人死因到底为何，单是事件本身疑点重重，就足以说明确有立案侦查的必要。人不能死的不明不白，这是死者亲属的合理要求，也应是公安机关的应尽职责。因而，公安机关理应立案侦查，以查明真相、消除疑惑、惩罚犯罪、维护正义。
与这些地方“有案不立”相比，南京公安局在“命案必破”中推行“有案推定”的做法，则体现了警方的责任意识和敬业精神，值得提倡。运用这种方法，当失踪案件发生时，警方根据分析查证，认为存在发案可能时，即以案件思路进行侦破，而非简单地查找。据统计，今年以来，南京警方通过对报失踪人员及时开展细致、艰苦的查证工作，该市先后侦破14起杀人分尸、焚尸、埋尸的隐案。（《法制日报》8月16日）南京警方用“有案推定”为“命案必破”开辟案源，并杜绝“有案不立”，确有高明之处。
看来，要实现“命案必破”，首要的挑战的尚不在于警方侦查能力的高低，而在于能否做到“命案必立”，在于是否有科学认真的态度和高度负责的精神。当前，“命案必破”仍在深入进行中，警方竭尽全力挑战破案极限，值得赞赏。但首要的一步，还须先接受“命案必立”的考验，决不允许让“有案不立”为“命案必破”掺水份、打折扣。
（作者系中国人民公安大学博士研究生）








辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府关于印发《大连市人民政府工作规则（试行）》的通知

大政发（2004）77号
各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
　　《大连市人民政府工作规则（试行）》已经2004年8月23日大连市人民政府第30次常务会议通过，现予发布。

　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年九月十三日

大连市人民政府工作规则(试行)

第一章总则

　　一、根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》和《辽宁省人民政府工作规则（试行）》，结合大连市实际，制定本规则。
　　二、市政府工作要在市委领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚决贯彻党的路线方针政策和国家的法律法规，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
　　三、市政府组成人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新；忠于职守、服从领导、顾全大局，全心全意为人民服务。
　　四、市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效能，确保市政府各项工作的落实。

第二章组成人员及其职责

　　五、市政府由下列人员组成：市长、副市长，市长助理，秘书长，市政府各委、办主任，各局局长。
　　六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的全面工作。副市长协助市长工作。
　　七、市长（市政府党组书记）负责召集和主持市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市长碰头会议。市政府工作中的重大问题，须经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。
　　八、副市长按照分工负责处理分管范围内的工作，对分管工作负有全面领导责任。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
　　九、市政府秘书长在市长的领导下，负责处理市政府的日常工作。
　　十、市长出国访问和出市执行公务期间，由常务副市长主持市政府工作。
　　十一、市政府各委、办主任，各局局长负责本部门的工作。
　　各委、办、局根据法律法规和市政府规章、决定、命令，诒静棵胖叭ǚ段冢贫ü娣缎晕募?BR>　　市审计局在市长的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章全面履行政府职能

　　十二、市政府各部门要加快职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
　　十三、做好宏观调控工作，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，促进经济增长、增加就业和物价稳定。
　　十四、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
　　十五、认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和法律、法规、规章，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
　　十六、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。

第四章实行科学民主决策

　　十七、市政府及各部门要完善领导、专家、群众相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。在重大决策过程中，要运用前期预测、效益评估、公开招标、比选择优等科学决策手段，确保决策理念的先进性、内容的系统性、操作的可行性。
　　十八、全市国民经济和社会发展计划、财政预算、城市总体规划和发展战略、重大改革方案和政策措施、重要资源配置和社会分配调节、社会管理事务、有关法规议案和政府规章、重大建设项目等事关全局的重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
　　十九、市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过充分研究论证或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及各地区的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取各方面的意见和建议。
　　二十、市政府在作出重大决策前，应根据需要通过多种形式，充分听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
　　二十一、各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，市政府办公厅要加强督促检查，确保政令畅通。

第五章坚持依法行政

　　二十二、依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。
　　二十三、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和对外开放的需要，适时提出地方性法规议案、制定政府规章，及时修改或废止不相适应的规章，确保法规议案和政府规章的质量。
　　二十四、市政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、规章、决定、命令和上级方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规章、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。各部门的规范性文件要报市政府备案，由市政府的法制机构审查并定期向市政府报告。审查中发现市政府部门规范性文件与上级法规相抵触或超越权限、违反程序的，应报请市政府责令修改或者予以撤销。
　　二十五、提请市政府讨论的地方性法规议案和审议的政府规章草案由市政府法制机构审查或组织起草，政府规章的解释工作由市政府法制机构承办。
　　二十六、按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法的试点工作。严格实行执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章加强行政监督

　　二十七、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询、备案市政府规章；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。市政府及各部门对市人大代表、市政协委员提出的建议、意见和提案，要高度重视，认真办理，不断提高办结率和满意率。
　　二十八、市政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律、法规的规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
　　二十九、加强行政系统内部监督，严格执行行政复议法等法律、法规，落实规章、规范性文件备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、规章等规范性文件以及行政机关违法或不当的具体行政行为，并主持征询和认真听取下级政府及其部门的意见和建议。
　　三十、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导同志及其各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
　　三十一、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设，及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。

第七章工作安排布局

　　三十二、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据形势和工作任务的变化及时作出调整。
　　三十三、市政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论的法规议案和审议的政府规章草案、市政府召开的全市性会议和制发的公文等事项，形成市政府年度工作安排，下发执行。
　　三十四、市政府各部门、各区市县政府要认真落实市政府年度工作安排布局，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公厅适时进行通报。

第八章会议制度

　　三十五、市政府实行市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市长碰头会议制度。
　　三十六、市政府党组会议由市政府党组成员组成，由党组书记召集和主持。会议的主要任务是：
　　（一）学习贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要方针、政策和指示，讨论研究贯彻实施意见；
　　（二）推荐、提名、奖惩重要干部；
　　（三）开展党内民主生活；
　　（四）需要由市政府党组研究决定的其他重大事项。
　　市政府党组会议原则上每季度召开1次，一般安排在每季度初，特殊情况可临时召开，根据需要非中共党员副市长列席会议。
　　三十七、市政府全体会议由市政府全体组成人员组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：
　　（一）决定和部署市政府的重要工作；
　　（二）讨论经济社会形势，重要法规议案、规章和市政府工作中的重大事项；
　　（三）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
　　市政府全体会议原则上每年召开2次，特殊情况可临时召开。市长助理、市政府副秘书长和区市县政府、先导区（开发区、保税区、金石滩旅游度假区、高新园区）管委会、市政府直属机构及有关单位的负责人列席会议。列席会议的部门名单，由秘书长审核后报市长审定。
　　三十八、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：
　　（一）传达党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要部署和决定，研究制定贯彻落实的措施；
　　（二）讨论决定上报国家和省政府的重要事项；
　　（三）讨论需要报告市委的重大事项；
　　（四）讨论通过提请市人代会及其常委会审议的法规议案和重要报告、方案；
　　（五）研究部署人大代表建议和政协委员提案的办理工作；
　　（六）讨论决定全市经济和社会发展中长期规划及年度计划、重大投资项目、重大技术改造项目和财政预算、决算等；
　　（七）讨论通过由市政府发布的规章、决定、命令和重要行政措施；
　　（八）分析经济社会形势，讨论研究市政府全面工作；
　　（九）讨论决定市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会请示市政府的重要事项；
　　（十）讨论决定市属大专院校（含成人高校）的成立、调整、撤销，市级风景名胜区、自然保护区、文物保护单位的建立、调整；
　　（十一）讨论市政府的机构设置、职能界定和市政府非常设机构的成立、调整、撤销；
　　（十二）讨论决定以市政府名义授予集体、个人荣誉称号和表彰决定；
　　（十三）通报和讨论决定市政府其他重要工作事项。
　　市政府常务会议原则上每月召开1-2次，特殊情况可临时召开。市政府副秘书长，办公厅主任、副主任列席会议。根据需要安排有关区市县政府、先导区管委会、市政府有关部门及有关单位负责人列席会议。列席会议的部门名单由秘书长审定。
　　三十九、市长办公会议和市政府专题会议由市长或副市长根据工作需要不定期召开。会议的主要任务是协调处理市政府日常工作中的重要问题。市长助理、秘书长、副秘书长受市长、副市长委托，可以召集有关部门和区市县政府、先导区管委会召开专题会议，就工作中的有关问题进行协调。
　　四十、市长碰头会议根据工作需要不定期召开。由市长召集和主持，副市长、市长助理、秘书长参加。会议的主要任务是根据政府工作任务和形势，结合各位副市长分管工作的实际，交流情况，沟通意见，研究推进重点工作的落实。
　　四十一、市政府党组会议议题由市政府党组书记确定。市政府全体会议议题由市政府常务会议讨论确定。市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市长碰头会议的议题由市长、副市长、秘书长提出，市政府办公厅收集、汇总，经秘书长审核，报市长或常务副市长审定。特殊情况由市长直接决定会议议题。
　　市政府党组会议的会务工作由市政府办公厅负责，其会议纪要由市政府办公厅负责起草，报秘书长审核，提请党组书记签发。市政府全体会议、市政府常务会议议题确定后，由提出议题的部门准备文字汇报材料，于会前3天报送市政府办公厅，市政府办公厅于会前1天分送市政府全体会议和常务会议组成人员，会务工作由市政府办公厅负责，其会议纪要由市政府办公厅负责起草，报秘书长审核，报市长或常务副市长签发。市长办公会议和市政府专题会议，其会议纪要由市政府办公厅负责起草，报秘书长或分管副秘书长审核，提请市长或分管副市长签发。市长碰头会议的会务工作由市政府办公厅负责，其会议纪要由办公厅负责起草，报秘书长审核，报市长签发。副秘书长召开专题会议所形成的协调意见，经分管副市长同意后，以纪要形式向下转达。
　　会议讨论的事项宜于公开的，应及时报道。新闻稿一般须经分管副市长或秘书长审定，如有需要报市长审定。
　　四十二、市政府及各部门召开的工作会议要严格审批，控制规模。各部门建议以市政府名义召开的全市性工作会议，除特殊紧急情况外，须提前10天向市政府请示，经市政府办公厅审核提出意见，报秘书长审阅后，由分管副市长并市长审定。全市性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。承接全国性会议，应至少提前1个月向市政府请示，经市政府办公厅审核后，报秘书长并分管副市长审阅，由常务副市长或市长审定。
　　四十三、严格会议纪律，坚持请假制度和会议缺席情况通报制度。市政府各委办局、区市县政府、先导区管委会、市直属单位等接到市政府会议通知，应按时出席会议。参加市政府重要会议一律着正装。凡因出差、出访、生病、另有会议和重要活动等原因，不能出席市政府会议的，应提前向市政府秘书长请假，未经同意不得由他人代替出席会议。市政府办公厅负责定期通报会议出席情况。与会人员要严格遵守会议纪律，有关部门要做好会场安全保密工作。
　　四十四、市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市长碰头会议讨论决定的重要事项，市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会要认真贯彻落实，并按要求及时向市政府报告落实情况。市政府办公厅负责督促检查。

第九章公文审批

　　四十五、市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会及有关单位报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定，一律送交市政府办公厅按规定程序办理。除特殊紧急情况外，不得将需要市政府审批的公文直接报送市政府领导个人，不得越级行文。市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会报送市政府的公文应由本部门、本地区主要负责人签发并注明签发人。
　　四十六、市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会请求解决具体问题的公文，属市政府权限的按程序报市政府审批。部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方意见，提出办理建议。属市政府部门职权的，应按部门职权范围直接报送有关主管部门解决。有关主管部门要主动与请求部门协商研究解决。
　　四十七、市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会报送市政府的公文，以及以市政府和市政府办公厅名义印发的公文，统一由市政府办公厅按规定程序办理，并按市政府领导分工呈批。涉及重大事项的公文由常务副市长审阅后报市长审批。市政府领导同志按照分工权限审批公文。
　　四十八、向国务院、国务院办公厅的请示、报告和中央有关部门的重要发函，向省政府的重要请示、报告，提请市人大常委会审议的事项，涉及全市总体规划、发展战略和政策、重大改革方案等事关全市经济社会发展和人民群众切身利益的重要公文，应报市长审批签发或由市长委托常务副市长签发。向市人大报告某一方面工作，由分管副市长审定。以市政府名义发送国务院有关部门的公函，一般由分管副市长签发；涉及其他副市长分管的工作，应经有关副市长审核，重要事项由市长签发。
　　市政府报市委的文件，经分管副市长审阅后，由市长或市长委托副市长签发。
　　四十九、市政府公布的规章、决定、命令，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案、人事任免，由市长签署。以市政府名义下发的文件，经分管副市长及有关副市长审阅后，由市长签发。以市政府办公厅名义发文，涉及市政府工作的，由分管副市长或秘书长签发，其中涉及其他副市长分管工作的，须经有关副市长签署意见，重要的由常务副市长或市长审定。经市政府常务会议讨论通过的文件，由市长或由会议指定的领导同志签发。
　　五十、市委、市政府联合行文，经市政府办公厅审核后，送分管副市长签署意见，并报市长审定后转市委办公厅按程序办理。
市委、市政府办公厅联合行文，按照市委、市政府联合行文程序，由市政府办公厅主任或秘书长、分管副市长、市长审签。
　　五十一、属于部门职权范围的事项，应由部门自行发文或相关部门联合发文；部门或地区之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下发文。按规定明确由主管部门审批或需要主管部门先行审核的事项，应直接向主管部门行文。
　　五十二、市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会对市政府交办的文件，一般要在10个工作日内办结并以书面形式向市政府办公厅报送办理结果；需要延长办理时间的，承办部门应及时说明原因并通报进展情况。
　　五十三、市政府各部门起草的法规、规章草案，要以正式文件形式连同有关材料报送市政府法制办。市政府法制办审核后，报秘书长或分管副市长审定同意或经分管副市长协调达成一致意见后，提请市政府常务会议或全体会议审议。市政府法制办根据会议讨论意见，对法规、规章草案修改后报送市政府办公厅复核，呈请市长签发。
　　五十四、市政府专用批件的送审和签发，按有关规定程序和分工执行。各承办部门每季度须将已制发的市政府专用批件报市政府备案。
　　五十五、市政府规章、决定、命令及其他文件宜于公布的，经市政府秘书长审核同意，应在《大连日报》上刊登，并在《大连市人民政府公报》、“中国大连”网站上用中、英文发布。市政府各部门适宜公布的文件，也应在网站等媒体上公开发布。
　　五十六、各级政府和各部门要进一步精简公文，注重行文效用，遵守行文规则，不断提高公文处理效率和质量。
　　积极推进网络化办公进程。各部门在向市政府报送纸介质公文的同时，要通过网络或磁介质报送电子文件。市政府积极推行网上发文。为建设好市政府宏观数据库，各部门应及时提供数字化信息。

第十章作风纪律

　　五十七、市政府领导同志要做学习的表率，发扬理论联系实际的学风，努力学习理论知识、科技知识、法律知识和各项业务知识；密切关注国际国内社会经济发展的趋势和规律，研究新问题，探索新路子，丰富新经验，努力提高领导能力和水平。
　　五十八、市政府及各部门的领导要坚持调查研究制度，通过深入基层、深入群众，掌握第一手资料，增强工作的预见性和主动性。要善于抓住工作中的重点、难点和热点问题，通过专题调研，以点带面，有效指导工作。领导下基层要减少陪同和随行人员，做到轻车简从，在市内检查工作等活动不配警车；到区市县检查工作或调研，各地干部不在行政区界或高速公路口迎送；需就餐时一律实行工作餐。
　　五十九、市政府及各部门要坚持鼓实劲、办实事、求实效的务实作风，坚决克服形式主义、文牍主义和官僚主义。要提倡“开短会、讲短话、行短文”，大力精简文件和会议，严格控制各种名目的庆典和达标评比，减少各类事务性活动。市长、副市长不为各部门和区市县的会议活动发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按中央、省和市有关规定办理。
　　六十、市政府组成人员要严格遵守中央、省、市有关廉政的规定，发扬艰苦奋斗的作风，坚决反对和制止各种奢侈浪费行为。严禁搞沽名钓誉、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”；严禁借各种名义用公款请客送礼、搞变相公费旅游；严禁借各种理由向企事业单位搞摊派；严禁为个人搞超标准的特殊待遇。
　　市政府及各部门的领导要带头严格执行《大连市人民政府机关工作人员公务活动“八不准”》等各项廉政规定。
　　六十一、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相悖的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，事先须经市政府同意。
　　六十二、副市长、秘书长离连出访、出差，应事先报告市长或常务副市长，由市政府办公厅通报市政府其他领导同志。市政府各部门负责同志离连出访、出差，应事先报告市政府分管副市长或秘书长。
　　六十三、市政府及各部门应健全请示报告制度和请假制度，严格遵守各项政务纪律。市政府各部门和各区市县政府、先导区管委会要及时向市政府报告重要情况和重大事件，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。各级政府领导外出应按规定请假。
　　六十四、市政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内应该解决的事项，应按程序和时限积极主动地办理；对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究领导责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要依法严肃查处。

第十一章附则

　　六十五、受国务院、省政府工作部门和市政府双重领导的机构，比照市政府工作部门执行本规则。
　　六十六、市政府办公厅依据本规则，制定和修订会议管理、公文送审、重要事项报告和内事接待等实施办法。
　　六十七、本规则自下发之日起执行。