试论“官告民”制度的建立
---------维护公民权利的制度

王学孟


我们每个人都需要人权、都离不开人权，但我们需要的人权却时刻面临国家权利的威胁，因此，我们只能求助于另一种制约性力量来消除这种威胁。本文仅在行政法领域做一点设想，既建立官告民的制度来约束这种威胁。以下对这一制度做初步探讨：
一、官告民制度的设计宗旨。
一切权力都公开或隐蔽地含有毒药。
—H•A，别尔嘉耶夫
如果你想保护人权，你就必须限制那种凌驾于他人之上的权力，并且确保这种权力受到持续的监督。
——托马斯•弗莱纳
在此引用上面两句话是为了引出本论题的宗旨，既最大限度地监督行政执法人员执行公务，保护公民个人的人身权利、财产权利。
无论是行政法理论的控权论、管理论还是平衡理论，都把行政主体看作是抽象的执法者，很少考虑到行政执法过程中代表国家执法的个人，或把执法人员都推定为善良人或是一种工具，认为他们会严格依法办案。理论上的完美没有忽视了作为行政执法者的个人在行政执法过程中的不理性行为，行政执法者的违法行为（不是滥用权力，因为他已经超越了其被赋予的权力）没有打破完美的理论，但侵害了其他公民的合法利益。因此，我们不得不规范或是约束行政执法者。看看下面的例子，我们会更加认识到约束行政执法者的必要性。
例一：据《南方周末》1998年8月7日报道，浙江省苍南县公安局一名警察的新戚（一无业人员）有一天到白沙中学强占正在上体育课的操场，被教师刘少屯制止。可该警察却为了替他的亲戚出这口气，以显示自己不是好欺负的。于是就在1994年1月18日将刘少屯抓走，用烟头烫其额部，用警棍插入口中电击，以“流氓头子”罪名劳教3年。刘从1995年起告状3年，到1997年6月劳动教养期限届满时法院才审理，到1998年3月才做出撤销劳动教养决定的判决。不知这种劳动教养决定是根据什么样的证据、按照什么样的程序做出的？这样的例子一个也许不足说明问题，但我们有没有必要再举上几个例子。
二 ．官告民的制度模式。
1、官告民制度针对的行政行为范围。司法审查的建立需要付出很大的成本，包括物质的，也包括无形的东西，比如说是效率。我们可以在不打破原有制度设计的前提下营造一个“特区”，既官告民制度主要针对行政处罚和行政强制两种具体行政行为，其他具体行政行为依照原来的程序处理。并且这里的行政处罚和行政强制针对的是公民个人，这样设计的理由以后再探讨。
2、法院里另设法庭专门负责官告民的行政案件，这一法庭有别于原来的行政法庭，它是为官告民而设立，可以起名为司法审查法庭。
行政主体在作出一项行政行为之后制作一副本移交司法审查法庭。
3、撤销行政复议，行政相对人在不服行政主体的具体行政行为时有权拒绝执行。
4、行政主体向法院提起诉讼，要求法院对行政相对人的行为进行合法性审查，并对行政机关所做出的具体行政行为的合理性进行审查。
5、法院进行审判。如果行政相对人的行为合法，则具体行政行为就立即撤消。如果违法，那么法院对行政机关所做出的具体行政行为的合理性进行审查。
6、对没有提起诉讼的行政行为，法院有义务进行审查，对有问题的有权提出司法建议。
7、官告民诉讼的启动。在行政主体执法过程中经公民提出官告民的请求，行政执法必须中止执行，除非紧急情况，官告民的司法审查立即启动。在执法过程中，如果执法人员不立即中止执法并启动诉讼，那么执法人员就必须负法律责任。
8、官告民的例外。应急行政行为可以在执行之后，行政相对人再依法提起行政诉讼。
9、为了关照行政执法的效率，司法审查必须具有效率。
10、诉讼费用由国家负担。

三．官告民制度的优越性。
（一）、完成公务员作为一个自然人的理性回归。
公务员作为自然人，他并不是十全十美的个人，他们有自己的欲求，这是一种本能，我们不去褒贬它，但是要建立一种制度来约束公务员以次来防范他利用国家的权力来达到个人的目的。
现行理论模式、制度模式过分依赖和依重国家权力，即把行政机关及其公务员的行为设想成理性的，没有出现武断专横滥用权力的可能。单向性的强调行政特权和行政效率，突出了行政领域“官本位”特征，行政权力的运用容易陷入失控的状态，这与行政民主、法治原则并不相符。将公民的个人权益完全淹没于社会公共利益中，使行政相对方的独立自主性无以立足，自主发展更没有可能。
（二）、树立司法的权威，优化诉讼制度。
官告民的制度很容易地把行政控制在司法领域，使人们能够更加积极地依赖法院去解决问题，而不是依赖上级政府或是某个比较清廉的官员、或是某个更爱参天百姓的国家领导。在这种制度下公民积极地行使手中的权利，执法人员更加谨慎地行使手中的权力，无论是公民个人还是政府机构及其公务员都相信法律的权威。
（三）、充分体现法律面前人人平等的思想
我国行政诉讼法确立了“民告官”的制度，也称司法审查制度，即公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。言下之意公民、法人、或其他组织认为行政机关或其工作人员违法的，可以提起诉讼。但事实的另一面却是行政机关或其工作人员认为作为行政相对人的公民、法人、其他组织违法或依申请才采取具体的行政措施，但是政府及其公务员没有义务提起诉讼。这就没有体现法律面前人人平等的思想，把诉讼的成本都抛给了行政相对人。
官告民的制度充分解决了上述存在的逻辑和理论上的混乱。如果政府认为公民违法了，它有义务向法院提起诉讼，而不是自己再违法一次之后让公民提起诉讼。
四．官告民制度对现行理论和制度的挑战
（一）、对行政行为公定力的挑战。行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论事实上是否合法，在未经有权机关确立违法或撤销之前，对任何人都具有被推定为合法有效而必须予以尊重和服从的一种法律效力。官告民制度不承认行政行为的公定力，它只承认行政行为的形式合法性，即承认行政主体合法，行政程序合法。事实上的合法与否，需要经过法院判决来实现。
（二）、对执行力的挑战，行政行为的执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。官告民制度只承认行政行为的形式合法性，不承认事实合法性，所以行政行为的执行是待定的，只有经法院判决认为其合法有效才能执行了。
（三）、对行政复议的挑战，行政复议，是指公民，法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并作出复议决定的法律制度。官告民制度要求行政主体在行政相对人对行政行为有疑义时直接向法院提起诉讼，不需经过行政复议。
（四）、对行政诉讼法的挑战，行政诉讼法规定行政诉讼的被告一方是行政主体，而原告一方是行政相对人，而官告民制度则与此正好相反，两者相比，除了原被告地位变更和诉讼费用分担之外，其他制度可以保留。
五．官告民制度的必要性。
（一）、行政与司法的关系来看，官告民的制度有其必要性。
行政权是在自己的领域通过一定的行政行为来实施立法者推行了的某种法律价值，从而使立法者通过制定法律所要实现的社会形态在行政权管辖范围内从观念层面转成为现实层面；司法权则通过纠纷的处理来维护立法者者所要推行的法律价值，这里我们看到，行政权是从自己的利益视角主动地介入社会生活来实施法律价值的，它自己并不是有能够使法律价值得到完整实现的天然合理性和自我证明性需要与之相对应的外界权力对行政行为进行审查，以确认立法者所推行的法使价值在行政权运行过程中是否得到了实现，这就需要这一外界权力在进行了这种审查活动中具有终结性的权威地位，否则，这一权力对政权的审查结论就会永远处于行政权随时可以生疑的境地，能使价值的维护权从何谈起呢？这也是司法权在维护法律价值经享有　性权威地位的原因所在。
（二）、现行的司法审查制度有必要改进。现行司法审查在某种程度上颠倒了法律关系的逻辑，把提起行政诉讼的义务加到了行政相对人的头上，为提起司法审查，行政相对人要浪费许多财力、人力、并且在许多情况下，即使行政相对人赢得了官司，其权利其实以经无法得到救济，特别是精神方面，人格方面，其中最重要的原因是国家赔偿不包括精神损害。
六、官告民制度的可行性。
在我国封建社会时期一直以来都是行政与司法合一，行政等同于司法，一级官僚机关作出的行政行为不受本级司法机关的审查，此时，行政行为无疑具有公定力、执行力。在这种体制下，要想行政行为得到进一步审查，得求助于上一级官僚机构，因为上下级机关是领导与被领导的关系，所以这种审查其实相当于现代的行政复议，在古代社会官告民的体制没有生存的土壤，即使是民告官也缺乏发展的土壤。
现代国家推行司法独立，为官告民制度的建立打下了坚实的基础，各国行政法都规定了行政诉讼制度，从而允许行政行为接受司法审查。行政执法接受司法审查的理念被人们接受，并在司法活动中得到实现。在美国，人们普遍认为：司法审查是法院监督行政机关遵守行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等了一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。
现在保护人权的运动风起云涌，不仅是一国内部的事情，而且成了全世界的事情，一个国家如果在人权保护方面出现问题，那么它在外交上会处于不利的地位，甚至会得到制裁。官告民的制度虽然不能从根本上解决问题，但它迎合了全世界掀起的保护人权的浪潮。
国家商检局


国家商检局关于加强对法国等欧共体国家出口食品检验的通知


　　　　　（国检检〔１９９５〕１７号　一九九五年一月二十四日）

各直属商检局：

　　最近，法国等欧共体国家按照欧共体指令，加强了对从第三国进口食品的检验，尤其是对从中国进口的食品检验更加严格。我国出口法国的虾、冻鳕鱼片、冻鸡肉等，被法国卫生当局检验出沙门氏菌，葡萄球菌和细菌总数超标；出口英国的冻兔肉农残超标；出口德国的田鸡腿含有放射性。不合格产品涉及到的加工企业较多，其中水产品、冻鸡的加工企业皆是１９９４年刚获法国等欧共体国家注册的，其影响是很严重的。法国农业部正式致函我驻法使馆商务处，如果中国不能很好改善出口到法国的食品质量，法国将禁止进口中国食品，取消注册厂代号。这也势必影响到对整个欧共体的食品出口，请各局要高度重视此事并做好如下工作：

　　１、认真研究了解欧共体指令（国家商检局已翻译印发给各局），按照欧共体的指令要求及有关国家的规定，对出口到欧共体的食品进行严格检验把关。

　　２、各局要对已获得法国等欧共体国家注册的加工厂、库（包括水产品捕捞船）的卫生条件，加工卫生管理水平，质量控制制度等进行一次全面地检查考核，对条件差，管理落后的加工厂、库进行严格地整顿。经整顿后仍不符合要求的，停止对其出口欧共体国家的食品检验。国家商检局将派检查组赴各地复查。

　　３、对欧共体国家出口食品，经检验合格，按欧共体指令规定的证书内容出证。请各局检务部门把好证书关。

　　附：１、欧共体煮甲壳类和贝类产品的微生物标准

　　　　２、肉类产品沙门氏菌标准

　　　　３、法国水产品微生物标准

附１：

　　　　　　 （一）欧洲共同体煮甲壳类和贝类产品的微生物标准

　　根据欧共体理事会指令９１／４９３／ＥＥＣ（ＯＪＬ１３，１９９３，１．２１）关于水产品加工和投放市场的卫生条件和兽医常设委员会的意见，为了保护公共卫生，委员会于１９９２年１２月１５日就煮熟的甲壳类和贝类产品的微生物标准（见附录）和采取的措施做出决议。

　　决议指出：生产商应在生产过程中和产品投放市场前进行微生物检验，抽样方案由工厂的管理人员根据产品的性质（整个的或去壳的）、煮的温度和时间以及污染可能性的大小而决定，并应符合指令９１／４９３／ＥＥＣ第６条的规定。

　　当产品不符合附录第１、２项规定的标准时，应通知主管部门进行调查，并采取措施。包括检查监督方法并核查关键点，为的是找出污染源，并要进行更频繁的微生物学分析。

　　凡病原体计数发现不符合规定的或超过附录第２项规定的葡萄球菌Ｍ值的产品不得上市供人消费。

　　在欧共体的微生物学分析方法建立之前，用于检验附录中规定的微生物学标准的分析方法，要在国际水平上是科学公认的，并经过实际检验，必须有相应检验结果记录的分析方法。

@表@　　　　　　　　　　　　　　　　　附录

　　１．病原体

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病原体类型　　　　　　　　　　　　　　│标准

───────────────────┼────────────────

沙门氏菌　　　　　　　　　　　　　　　│在２５ｇ样品中不得检出

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｎ＝５　　ｃ＝０

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　　２．卫生状况不良的产品（带壳或去壳的产品）

───────────────────┬────────────────

微生物类型　　　　　　　　　　　　　　│标准（ｇ）

───────────────────┼────────────────

金黄色葡萄球菌　　　　　　　　　　　　│ｍ＝１００

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│Ｍ＝１０００

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｎ＝５

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｃ＝２

───────────────────┼────────────────

大肠菌群（４４℃，在固体培养基上）　　│ｍ＝１０

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│Ｍ＝１００

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｎ＝５

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｃ＝２

───────────────────┼────────────────

大肠杆菌（在固体培养基上）　　　　　　│ｍ＝１０

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│Ｍ＝１００

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｎ＝５

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│ｃ＝１

───────────────────┴────────────────

　　ｎ：取样数；

　　ｍ：合格限量，低于此限量的所有结果符合要求；

　　Ｍ：可接受限量，超过此限量的结果不符合要求；

　　ｃ：微生物计数在ｍ和Ｍ之间的样品数。

　　质量合格批次的判断：

　　ａ．得到的所有值等于或低于３ｍ为符合要求；

　　ｂ．得到的值在３ｍ～１０ｍ（２Ｍ）之间时或ｃ／ｍ≤２／５时可接受。

　　质量不合格批次的判断：

　　ａ．每个样品测得的值均大于Ｍ；

　　ｂ．ｃ／ｎ＞２／５。

　　３．指示微生物（指导）

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微生物种类　　　　　　　　　　　│标准（ｇ）

────────────────┼───────────────────

嗜中温需氧菌（３０℃）　　　　　│ｍ＝１００００　Ｍ＝１０００００

ａ．整个产品　　　　　　　　　　│ｎ＝５　　　　　ｃ＝２

　　　　　　　　　　　　　　　　│

ｂ．带壳或去壳产品（蟹内除外）　│ｍ＝５００００　Ｍ＝５０００００

　　　　　　　　　　　　　　　　│ｎ＝５　　　　　ｃ＝２

　　　　　　　　　　　　　　　　│

ｃ．蟹肉　　　　　　　　　　　　│ｍ＝１０００００　Ｍ＝１００００００

　　　　　　　　　　　　　　　　│ｎ＝５　　　　　　ｃ＝２

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附２：

　　　　　　　　　　　　　肉类产品沙门氏菌标准

　　　２５克样品中不得检出沙门氏菌。ｎ＝５　ｃ＝０

附３：

　　　　　　　　　　　　　　法国微生物学标准

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　 水产品　　　　 │　微生物群或种　　　│规定限量每克产品活菌数

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　　概述：对以下三种产品，要求先认证加工厂：熟去壳小虾；剁、绞碎的鱼肉；熟的或预煮过的预制菜。

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鱼－－巴氏灭菌，短│细菌总数（ＴＶＣ）（３０℃）　│１０的４次方

期保藏的　　　　　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１ｇ中无

　　　　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１ｇ中无

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│１ｇ中无

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

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鱼－－未巴氏灭菌，│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０的５次方

短期保藏的（盐或油│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１ｇ中无

中的腌酸希伦鱼，熏│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１ｇ中无

干鲱鱼，提鱼）　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│１ｇ中无

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌（卤水提鱼）│＜１０

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

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鱼－－滚或不滚面包│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０的５次方

屑的大鱼块／肉片　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１０

鱼－－冷藏肉片　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│１０

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

鱼－－冷冻的滚或不│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│５×１０的４次方

滚面包屑的大鱼块／│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１０

肉片　　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│２

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

鱼－－生碎肉，预制│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│５×１０的５次方

的生碎肉　　　　　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│１０

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

鲑鱼－－烟熏的鳕和│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０的６次方

其它鱼类－－淡腌或│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１ｇ中无

烟熏的　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│１ｇ中无

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

双壳贝类｝　　　　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│３００／１００ｍｌ

海胆　　｝活的　　│粪链球菌属　　　　　　　　　　│２５００／１００ｍｌ

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＳＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

甲壳类　｝整个的　│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０的５次方

（不包括｝熟的　　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１

小虾／对｝冷藏的　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│２

虾　　　｝　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

（甲壳类｝整个的　│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０００

包括小虾｝生或熟的│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１

对虾　　｝冷冻的　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│２

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

对虾／小虾－－熟的│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０的５次方

，去壳的，冷藏或冷│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１０

冻的　　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│１０

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

扇贝｝预煮的　　　│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│１０的６次方

贻贝｝　　　　　　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１０

　　　　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│厌氧亚硫酸盐还原菌　　　　　　│３０

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

─────────┼───────────────┼──────────

蛙腿－－冷藏或冷冻│细菌总数ＴＶＣ（３０℃）　　　│５×１０的４次方

的　　　　　　　　│大肠菌群　　　　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│金黄色葡萄球菌　　　　　　　　│１００

　　　　　　　　　│沙门氏菌ＳＰＰ　　　　　　　　│２５ｇ中无

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标签

　　概述：按照ＥＥＣ指令（见表３ａ）。

　　附加要求：

　　语言必须是法语。

　　名称－－商品名或奇怪的名称同产品名称一样可以使用，但不能混淆，使人误解。在省略会与真正的产地相混淆之处必须标出原产国。

　　带壳的蜗牛和牡蛎的量用单位个数附加壳直径来表示。

　　带壳的贻贝的量可以用体积表示。

　　批号必须标明（对于保藏、半保藏和冷冻产品）如下：

　　（ａ）“批号”后标生产日期，需要的还有生产者代号。生产日期认为是生产的具体日期，包装日期或冷藏食品的冷冻日期，冷冻食品的第一次冷冻日期，须表示为（ｉ）日，月，年或；（ｉｉ）４～５位数，前三位为相应的生产日期（即００１～３６６）。后１～２位数字；是生产年的后１～２数字；（ｉｉｉ）日和月３位数跟在年后。

　　（ｂ）如果在进口以前通知官方，进口产品须有该国家的原始生产说明。

　　注：冷冻鱼（整的、鱼片、冻鱼条、薄片、大鱼块），盐鲱鱼和鳕片一般情况下按规定数量出售。

　　不许可使用维生素。

　　添加色素必须在“色素”字样后标明色素的ＥＥＣ编号。