中国 巴基斯坦伊斯兰


中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国领事条约


（签订日期１９９２年１０月７日 生效日期１９９５年４月６日）
　　中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国，为发展两国的领事关系，以利于保护两国国家和两国国民的权利和利益，促进两国间的友好合作关系，
　　决定缔结本条约，并议定下列各条：

　　　　　　　　　　　　　　第一章　定义

　　第一条　定义
　　就本条约而言，下列用语的含义是：
　　（一）“领馆”指总领事馆、领事馆、副领事馆或领事代理处；
　　（二）“领区”指为领馆执行领事职务而设定的区域；
　　（三）“领馆馆长”指派遣国委派领导一个领馆的总领事、领事、副领事或领事代理人；
　　（四）“领事官员”指总领事、副总领事、领事、副领事、领事随员及领事代理人；
　　（五）“领馆行政技术人员”指在领馆内从事行政或技术工作的人员；
　　（六）“领馆服务人员”指在领馆内从事服务工作的人员；
　　（七）“领馆成员”指领事官员、领馆行政技术人员和领馆服务人员；
　　（八）“家庭成员”指与领馆成员共同生活的配偶和未成年子女；
　　（九）“私人服务人员”指领馆成员私人雇用的服务人员；
　　（十）“领馆馆舍”指专供领馆使用的建筑物或部分建筑物及其附属的土地，不论其所有权属谁；
　　（十一）“领馆档案”指领馆的一切文书、文件、函电、簿籍、胶片、胶带以及登记册及明密电码，纪录卡片以及保护或保管它们的器具；
　　（十二）“派遣国国民”指具有派遣国国籍的自然人，适用时，也指法人；
　　（十三）“派遣国船舶”指按照派遣国法律悬挂派遣国国旗的船舶，不包括军用船舶；
　　（十四）“派遣国航空器”指在派遣国登记并标有其登记标志的航空器，不包括军用航空器。

　　　　　　　　第二章　领馆的设立和领馆成员的委派

　　第二条　领馆的设立
　　一、派遣国须经接受国同意方能在该国境内设立领馆。
　　二、派遣国和接受国经协商确定领馆的所在地、等级和领区，以及与此有关的任何变动。

　　第三条　领馆馆长的任命和承认
　　一、派遣国应通过外交途径向接受国递交任命领馆馆长的照会。照会中应载明领馆馆长的姓名、职衔、领馆所在地、等级和领区。
　　二、接受国在接到任命领馆馆长的照会后，应尽快以照会予以确认。接受国如拒绝确认，无须说明理由。
　　三、领馆馆长在接受国照会确认后即可执行职务。在此之前，经接受国同意，领馆馆长可临时执行职务。
　　四、接受国确认领馆馆长或准许其临时执行职务后，应立即通知领区内主管当局，并采取一切必要措施使领馆馆长能执行职务，并享受本条约规定的权利、便利、特权和豁免。

　　第四条　临时代理领馆馆长职务
　　一、领馆馆长因故不能执行职务或其职位暂时空缺时，派遣国可指派该领馆或驻接受国的其他领馆的一位领事官员或驻接受国使馆的一位外交人员担任代理领馆馆长。派遣国应事先将代理领馆馆长的姓名和原职衔通知接受国。
　　二、代理领馆馆长享有本条约规定的领馆馆长应享有的权利、便利、特权和豁免。
　　三、被指派为代理领馆馆长的外交人员继续享有其应享有的外交特权和豁免。

　　第五条　通知到达和离境
　　派遣国应在适当时间内将下列事项书面通知接受国：
　　（一）领馆成员的姓名、职衔和他们的到达、最后离境或职务终止，以及他们在领馆任职期间职务上的任何变更；
　　（二）领馆成员的家庭成员的姓名、国籍和他们的到达和最后离境，以及任何人成为或不再是领馆成员的家庭成员的事实；
　　（三）私人服务人员的姓名、国籍、职务和他们的到达和最后离境。

　　第六条　身份证
　　接受国主管当局应按其规定发给领馆成员及其家庭成员相应的身份证件，但属接受国国民或永久居民者除外。

　　第七条　领馆成员和私人服务人员的国籍
　　一、领事官员只能是派遣国国民，且不得是接受国的永久居民。
　　二、领馆行政技术人员、领馆服务人员和私人服务人员应是派遣国国民或接受国国民。

　　第八条　宣告为不受欢迎的人
　　一、接受国可随时通过外交途径通知派遣国，宣告某一领馆成员为不受欢迎的人或不可接受，并无须说明理由。
　　二、遇本条第一款所述情况，派遣国应召回有关人员或终止其在领馆的工作。如派遣国未在适当期间内履行此义务，接受国有权撤销对有关人员的承认或不再视其为领馆成员。

　　　　　　　　　　　　　第三章　领事职务

　　第九条　一般领事职务
　　领事官员有权执行下列职务：
　　（一）保护派遣国及其国民的权利和利益；
　　（二）增进派遣国和接受国之间的经济、贸易、科技、文化和教育关系，并在其他方面促进两国之间的友好合作；
　　（三）用一切合法手段调查接受国的经济、贸易、科技、文化和教育等方面的情况，并向派遣国政府报告；
　　（四）执行派遣国授权而不为接受国法律规章所禁止或不为接受国所反对的其他职务。

　　第十条　接受有关国籍的申请和民事登记
　　一、领事官员有权：
　　（一）接受有关国籍问题的申请；
　　（二）登记派遣国国民；
　　（三）登记派遣国国民的出生和死亡；
　　（四）办理派遣国国民间的结婚手续并发给相应的证书。
　　二、本条第一款的规定不免除当事人遵守接受国法律规章的义务。

　　第十一条　颁发护照和签证
　　领事官员有权：
　　（一）向派遣国国民颁发护照和其他旅行证件，以及加注和吊销上述护照或证件；
　　（二）向前往或途经派遣国的人员颁发签证，以及加签或吊销上述签证。

　　第十二条　公证和认证
　　一、领事官员有权：
　　（一）应任何国籍的个人要求，为其出具在派遣国使用的各种文书；
　　（二）应派遣国国民的要求，为其出具在派遣国境外使用的各种文书；
　　（三）把文书译成派遣国或接受国的官方文字，并证明译本与原本相符；
　　（四）执行派遣国授权而不为接受国所反对的其他公证职务；
　　（五）认证派遣国有关当局或接受国有关当局所颁发的文书上的签字和印章。
　　二、领事官员出具、证明或认证的文书如在接受国使用，只要它们符合接受国法律规章，应与接受国主管当局出具、证明或认证的文书具有同等效力。
　　三、在与接受国法律规章不相抵触的前提下，领事官员有权接受和临时保管派遣国国民的证件和文书。

　　第十三条　拘留、逮捕通知和探视
　　一、遇有派遣国国民在领区内被拘留、逮捕或以任何其他方式剥夺自由时，接受国主管当局应尽速通知领馆。
　　二、领事官员有权探视被拘留、逮捕或以任何其他方式剥夺自由的派遣国国民，与其交谈或通讯，为其提供法律协助。接受国主管当局应尽速安排领事官员对上述国民的探视。
　　三、领事官员有权探视正在服刑的派遣国国民。
　　四、接受国主管当局应将本条第一、二、三款的规定通知上述派遣国国民。
　　五、领事官员在执行本条职务时，应遵守接受国的有关法律规章。但接受国有关法律规章的适用不应限制本条规定的权利的实施。

　　第十四条　监护和托管
　　一、领区内包括未成年人在内的无行为能力或限制行为能力的派遣国国民需要指定监护人或托管人时，接受国主管当局应通知领馆。
　　二、领事官员有权在接受国法律规章允许的范围内保护包括未成年人在内的无行为能力或限制行为能力的派遣国国民的权利和利益，必要时，可为他们推荐或指定监护人或托管人，并监督他们的监护或托管活动。

　　第十五条　协助派遣国国民
　　一、领事官员有权：
　　（一）在领区内同派遣国国民联系和会见。接受国不应限制派遣国国民同领馆联系及进入领馆。
　　（二）了解派遣国国民在接受国的居留和工作情况，并向他们提供必要的协助。
　　（三）请求接受国主管当局查寻派遣国国民的下落，接受国主管当局应尽可能提供有关情况。
　　（四）在不违反接受国法律规章的情况下，接受和临时保管派遣国国民的现金和贵重物品。
　　二、遇有派遣国国民不在当地或由于其他原因不能及时保护自己的权利和利益时，领事官员可根据接受国法律规章在接受国法院或其他主管当局前代表该国民或为其安排适当代理人，直至该国民指定了自己的代理人或本人能自行保护其权利和利益时为止。

　　第十六条　死亡通知
　　接受国主管当局获悉派遣国国民在接受国死亡时，应尽快通知领馆，并应领馆请求提供死亡证书或其他证明死亡的文件副本。

　　第十七条　有关处理遗产的职务
　　一、如死亡的派遣国国民在接受国遗有财产，但在接受国无继承人和遗嘱执行人时，接受国主管当局应尽速通知领馆。
　　二、当接受国主管当局清点和封存本条第一款所述遗产时，领事官员有权到场。
　　三、如派遣国某国民作为遗产继承人或受遗赠人有权继承或受领一位任何国籍的死者在接受国的遗产或遗赠，且该国民不在接受国境内，接受国主管当局应将该国民继承或受领遗产或遗赠的事宜通知领馆。
　　四、遇有派遣国国民有权或声称有权继承在接受国境内的某项遗产，但本人或其代理人不能在遗产继承程序中到场时，领事官员可直接或通过其代表在接受国法院或其他主管当局前代表该国民。
　　五、领事官员有权代为接受非永久居住在接受国的派遣国国民在接受国应得的遗产或遗赠，并将该遗产或遗赠转交给该国民。
　　六、遇非永久居住在接受国的派遣国国民在接受国境内临时逗留时或过境时死亡，而其在接受国又无亲属或代理人时，领事官员有权立即临时保管该国民随身携带的所有文件、钱款和物品，以便转交给该国民的遗产继承人，遗嘱执行人或其他授权接受这些物品的人。
　　七、领事官员在执行本条第四、五、六款所规定的职务时，应遵守接受国的有关法律规章。

　　第十八条　协助派遣国船舶
　　一、领事官员有权对在接受国内水或领海的派遣国船舶及其船长和船员提供协助，并有权：
　　（一）在船舶获准同岸上自由往来后登访船舶，询问船长或船员，听取有关船舶、货物及航行的报告；
　　（二）在不妨害接受国主管当局权力的前提下，调查船舶航行期间所发生的事故；
　　（三）解决船长与船员之间的争端，包括有关工资和劳务合同的争端；
　　（四）接受船长和船员的访问，并在必要时为其安排就医或返回本国；
　　（五）接受、查验、出具、签署或认证与船舶有关的文书；
　　（六）办理派遣国主管当局委托的其他与船舶有关的事务。
　　二、船长与船员可同领事官员联系。在不违反接受国有关港口和外国人管理的法律规章的前提下，船长与船员可前往领馆。

　　第十九条　对派遣国船舶实行强制措施时的保护
　　一、接受国法院或其他主管当局如欲对派遣国船舶或在派遣国船舶上采取强制性措施或进行正式调查时，必须事先通知领馆，以便在采取行动时领事官员或其代表能到场。如情况紧急，不能事先通知，接受国主管当局应在采取上述行动后立即通知领馆，并应领事官员的请求迅速提供所采取行动的全部情况。
　　二、本条第一款的规定也适用于接受国主管当局在岸上对船长或船员所采取的同样行动。
　　三、本条第一、二款的规定不适用于接受国主管当局进行的有关海关、港口管理、检疫或边防检查等事项的例行检查，也不适用于接受国主管当局为保障海上航行安全或防止水域污染所采取的措施。
　　四、除非应船长或领事官员的请求或征得其同意，接受国主管当局在接受国的安宁、安全及公共秩序未受破坏的情况下，不得干涉派遣国船舶上的内部事务。

　　第二十条　协助失事的派遣国船舶
　　一、遇派遣国船舶在接受国内水或领海失事，接受国主管当局应尽快通知领馆，并通知为抢救船上人员、船舶、货物及其他财产所采取的措施。
　　二、领事官员有权采取措施向失事的派遣国船舶、船员和旅客提供协助，并可为此请求接受国当局给予协助。
　　三、如果失事的派遣国船舶或属于该船的物品或所载的货物处于接受国海岸附近或被运进接受国港口，而船长、船舶所有人、船公司代理人和有关保险人均不在场或无法采取措施保存或处理时，接受国主管当局应尽速通知领馆。领事官员可代表船舶所有人采取适当的措施。
　　四、如失事的派遣国船舶及其货物和用品不在接受国境内出售或交付使用，接受国不应征收关税或类似费用。

　　第二十一条　派遣国航空器
　　本条约关于派遣国船舶的规定，同样适用于派遣国航空器。但任何此种适用不得违反派遣国和接受国之间现行有效的双边或双方参加的国际条约的规定。

　　第二十二条　转送司法文书
　　领事官员有权在接受国法律规章允许的范围内转送司法文书和司法外文书。如派遣国和接受国之间另有协议，则按协议办理。

　　第二十三条　执行领事职务的区域
　　领事官员只能在领区内执行职务。经接受国同意，领事官员也可在领区外执行职务。

　　第二十四条　同接受国当局联系
　　领事官员在执行职务时，可与其领区内的地方主管当局联系，必要时也可与接受国的中央主管当局联系，但以接受国的法律规章和惯例允许为限。

　　　　　　　　　　　第四章　便利、特权和豁免

　　第二十五条　为领馆提供便利
　　一、接受国应为领馆执行职务提供充分的便利。
　　二、接受国对领馆成员应给予应有的尊重，并采取适当措施保证领馆成员顺利地执行职务和享受本条约规定的权利、便利、特权和豁免。

　　第二十六条　领馆馆舍和住宅的获得
　　一、在接受国法律规章允许的范围内，派遣国或其代表有权：
　　（一）购置、租用或以其他方式获得用作领馆馆舍和领馆成员住宅的建筑物或部分建筑物及其附属的土地，但领馆成员为接受国国民或永久居民的住宅除外；
　　（二）在已获得的土地上建造或修缮建筑物。
　　二、接受国应为派遣国获得领馆馆舍提供协助，必要时，应协助派遣国为其领馆成员获得适当的住宅。
　　三、派遣国或其代表在行使本条第一款权利时，应遵守接受国有关土地、建筑和城市规划的法律规章。

　　第二十七条　国旗和国徽的使用
　　一、派遣国有权在领馆馆舍悬挂本国国徽和用派遣国与接受国文字书写的馆牌。
　　二、派遣国有权在领馆馆舍、领馆馆长寓邸和领馆馆长执行公务时所乘用的交通工具上悬挂本国国旗。

　　第二十八条　领馆馆舍和领事官员的住宅不受侵犯
　　一、领馆馆舍和领事官员的住宅不受侵犯。接受国当局人员未经领馆馆长或派遣国使馆馆长或他们两人中一人指定的人的同意，不得进入领馆馆舍和领事官员的住宅。
　　二、接受国应采取一切必要措施保护领馆馆舍和领事官员的住宅免受侵入或损坏，防止扰乱领馆的安宁和损害领馆的尊严。

　　第二十九条　领馆馆舍免予征用
　　领馆馆舍和领馆的设备、财产和交通工具免予征用。

　　第三十条　领馆档案不受侵犯
　　领馆档案在任何时间和任何地点均不受侵犯。

　　第三十一条　通讯自由
　　一、接受国应准许并保护领馆为一切公务目的的通讯自由。领馆同派遣国政府、派遣国使馆和派遣国其他领馆进行通讯，可使用一切适当方法，包括明密码电信，外交信使或领事信使，外交邮袋或领事邮袋。但领馆须经接受国同意才能装置和使用无线电发报机。
　　二、领馆的来往公文不受侵犯。领事邮袋不得开拆或扣留。领事邮袋必须附有可资识别的外部标记，并以装载来往公文、公务文件及专供公务之用的物品为限。
　　三、领事信使只能是派遣国国民，且不得是接受国的永久居民。领事信使应持有证明其身份的官方文件。领事信使在接受国境内享有与外交信使相同的权利、便利、特权和豁免。
　　四、领事邮袋可委托派遣国航空器的机长或派遣国船舶的船长携带。但该机长或船长应持有载明邮袋件数的官方文件，但不得视为领事信使。经与接受国有关当局商定，领馆成员可直接并自由地与机长或船长接交领事邮袋。

　　第三十二条　领事规费和手续费
　　一、领馆可在接受国境内根据派遣国法律规章收取领事规费和手续费。
　　二、本条第一款所述的规费和手续费的收入及其收据应被免除接受国的一切捐税。
　　三、接受国应准许领馆将本条第一款所述规费和手续费的收入汇回派遣国。

　　第三十三条　行动自由
　　除接受国法律规章禁止或限制进入的区域外，领馆成员在接受国享有行动及旅行自由。

　　第三十四条　领事官员人身不受侵犯
　　领事官员人身不受侵犯，不得对其予以拘留或逮捕。接受国应采取适当措施防止领事官员的人身自由和尊严受到侵犯。

　　第三十五条　管辖豁免
　　一、领事官员免受接受国的司法或行政管辖，但下列民事诉讼除外：
　　（一）未明示以派遣国代表身份所订契约引起的诉讼；
　　（二）因车辆、船舶或航空器在接受国内造成损害，第三者要求损害赔偿的诉讼；
　　（三）在接受国境内的私人不动产的诉讼，但以派遣国代表身份为领馆之用所拥有的不动产不在此列；
　　（四）私人继承所涉及的诉讼；
　　（五）公务范围外在接受国所进行的专业或商业活动所引起的诉讼。
　　二、除本条第一款所列案件外，接受国不得对领事官员采取执行措施。如对本条第一款所列案件采取执行措施，应不损害领事官员的人身和住宅不受侵犯权。
　　三、领馆行政技术人员和领馆服务人员执行公务的行为免受接受国司法或行政机关的管辖，但本条第一款第（一）、（二）项的民事诉讼除外。

　　第三十六条　作证的义务
　　一、领事官员无以证人身份作证的义务。
　　二、领馆行政技术人员和领馆服务人员可被请在接受国司法或行政程序中到场作证。除本条第三款所述情形外，领馆行政技术人员和领馆服务人员不得拒绝作证。
　　三、领馆行政技术人员和领馆服务人员没有义务就其执行职务所涉及事项作证，或提供有关的公文或文件。领馆行政技术人员和领馆服务人员有权拒绝以鉴定人身份就派遣国的法律提供证词。
　　四、接受国主管当局要求领馆行政技术人员和领馆服务人员作证时，应避免妨碍其执行职务。在可能情况下，可在其寓所或领馆馆舍录取证词，或接受其书面陈述。

　　第三十七条　劳务和义务的免除
　　一、领馆成员应免除接受国任何形式的个人劳务、公共服务及军事义务。
　　二、领事官员和领馆行政技术人员应免除接受国法律规章关于外侨登记和居住许可所规定的一切义务。

　　第三十八条　财产免税
　　一、接受国应免除下列项目的一切捐税：
　　（一）以派遣国或其代表名义获得的领馆馆舍和领馆成员的住宅及其有关的交易或契据；
　　（二）专用于职务目的而获得的领馆的设备和交通工具以及这些财产的获得、占有或维修。
　　二、本条第一款的规定不适用于：
　　（一）对特定服务的收费；
　　（二）与派遣国或其代表订立契约的人按照接受国法律规章应缴纳的捐税。

　　第三十九条　领馆成员的免税
　　一、领事官员和领馆行政技术人员应免纳接受国对人对物课征的一切国家、地区或市政的捐税，但下列项目除外：
　　（一）通常计入商品或劳务价格中的间接税；
　　（二）在接受国境内私有不动产的捐税，但本条约第三十八条第一款的规定不在此限；
　　（三）遗产税、继承税和让与税，但本条约第四十三条的规定除外；
　　（四）在接受国取得的职务范围外的私人收入的所得税；
　　（五）为提供特定服务所收取的费用；
　　（六）注册费、法院手续费或记录费、抵押税及印花税，但本条约第三十八条的规定除外。
　　二、领馆服务人员就其在领馆服务所得的工资，在接受国免纳捐税。

　　第四十条　关税和查验的免除
　　一、接受国依照本国法律规章应准许下列物品进出境，并免除一切关税，但保管、运输及类似服务费除外：
　　（一）领馆公务用品；
　　（二）领事官员的自用物品；
　　（三）领馆行政技术人员初到任时运入的自用物品，包括安家物品。
　　二、本条第一款第（二）、（三）项所述物品不得超过有关人员直接需要的数量。
　　三、领事官员的个人行李免受海关查验。接受国主管当局只有在有重大理由推定行李中装有不属本条第一款第（二）项所述物品，或为接受国法律规章禁止进出境的物品，或为检疫法规所管制的物品时，才可查验。查验必须在有关领事官员或其代表在场时进行。

　　第四十一条　家庭成员的特权和豁免
　　领事官员和领馆行政技术人员的家庭成员，分别享有领事官员和领馆行政技术人员根据本条约规定所享有的特权和豁免。领馆服务人员的家庭成员享有领馆服务人员根据本条约第三十七条第一款所享有的特权和豁免，但身为接受国国民或永久居民或在接受国从事私人有偿职业者除外。

　　第四十二条　不享受特权和豁免的人员
　　一、除本条约第三十六条第三款的规定外，身为接受国国民或永久居民的领馆行政技术人员和领馆服务人员不享有本条约规定的特权和豁免。
　　二、本条第一款所述人员的家庭成员不享有本条约规定的特权和豁免。

　　第四十三条　领馆成员的遗产
　　领馆成员或其家庭成员死亡时，接受国应：
　　（一）准许将死者的动产运出境外，但死者在接受国境内获得的动产中，在其死亡时属于禁止出口的物品除外；
　　（二）免除死者的动产的遗产税和一切有关的捐税。

　　第四十四条　特权和豁免的开始及终止
　　一、领馆成员自进入接受国国境前往就任之时起享有本条约所规定的特权和豁免，其已在接受国境内的，自其就任领馆职务时起开始享有。
　　二、领馆成员的家庭成员自领馆成员享有特权和豁免之时起享有本条约规定的特权和豁免。如家庭成员在此之后才进入接受国或某人在此之后才成为其家庭成员，则自本人进入接受国国境之时起或成为家庭成员之时起享有。
　　三、领馆成员的职务如已终止，本人及其家庭成员的特权和豁免应于其离开接受国国境时或离境所需的合理期限完结时终止。领馆成员的家庭成员如不再是其家庭成员时，其特权和豁免随即终止，但如该人打算在合理期间内离开接受国，其特权和豁免可延续至其离境时为止。
　　四、如某一领馆成员死亡，其家庭成员的特权和豁免应于该家庭成员离开接受国国境之时或该家庭成员离境所需合理期限完结时终止。

　　第四十五条　特权和豁免的放弃
　　一、派遣国可放弃本条约第三十五条和第三十六条规定的有关人员所享有的任何一项特权和豁免。但每次放弃应明确表示，并书面通知接受国。
　　二、根据本条约规定享有管辖豁免的人员如就本可免受管辖的事项主动起诉，则不得对同本诉直接有关的反诉主张管辖豁免。
　　三、在民事或行政诉讼程序上放弃豁免，不得视为对司法判决执行的豁免亦默示放弃。放弃对司法判决执行的豁免必须另行书面通知。

　　　　　　　　　　　　　第五章　一般条款

　　第四十六条　尊重接受国法律规章
　　一、根据本条约享有特权和豁免的人员，在其特权和豁免不受妨碍的情况下，均负有尊重接受国法律规章，包括交通管理的法律规章的义务。他们也负有不干涉接受国内政的义务。
　　二、领馆馆舍不得用作任何与执行领事职务不相符合的用途。
　　三、领馆和领馆成员及其家庭成员应遵守接受国有关交通工具保险的法律规章。
　　四、凡从派遣国派入接受国的领馆成员除了执行职务外，不得在接受国内从事其他专业或商业活动。

　　第四十七条　使馆执行领事职务
　　一、派遣国驻接受国使馆可执行领事职务。本条约规定的领事官员的权利和义务，适用于派遣国委派执行领事职务的外交人员。
　　二、派遣国使馆应将执行领事职务的外交人员的姓名和职衔通知接受国外交部。
　　三、被委派执行领事职务的外交人员继续享有按其外交身份所享有的权利、便利、特权和豁免。

　　　　　　　　　　　　　第六章　最后条款

　　第四十八条　批准、生效和终止
　　一、本条约须经批准，批准书在伊斯兰堡互换。本条约自互换批准书之日起第三十天开始生效。
　　二、除非缔约一方在六个月前以书面方式通知缔约另一方要求终止本条约，则本条约应继续有效。
　　本条约于一九九二年十月七日在北京签订，一式两份，每份都用中文和英文写成，两种文本具有同等效力。
　　编者注：缔约双方已互换批准书，本条约于一九九五年四月六日起生效。

　　中华人民共和国全权　　　　　　巴基斯坦伊斯兰共和国全权
　　　代　　　　　表　　　　　　　　　　代　　　　表
　　　　　徐敦信　　　　　　　　　穆罕默德·西迪克·汗·坎久
　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　（签字）
　　摘要: 裁量基准作为行政自制的利器，旨在实现行政法规范的具体化，防止行政裁量权的滥用。作为解释性行政规则的裁量基准，其性质并不是法，但对行政机关与公务员具有拘束力，可作为行政执法的依据。为了保障个案正义之实现，行政执法者仍然可以根据具体情况依法超越裁量基准之限界。
关键词: 裁量基准 执法解释 行政规则 行政自制



裁量权作为行政权的核心，其运作规则及其监督，从来都是行政法学研究的中心任务。①各级行政机关相继推出各种裁量基准，以谋求行政裁量的正当化和理性化。裁量基准制度的兴起，已经成为我国行政改革的重要符号，并被视为公共行政领域的科学化、公正化的重要制度创新。裁量基准之制定，对于确保依法行政原则之推展，限制行政的恣意擅断，保证平等与公正，进而保障人民权益，提高行政效能，增进人民对于行政之信赖，乃至现代法治政府的建立与完善，均具有重要的现实意义。
各地政府纷纷制定行政裁量基准，这是一个值得关注和研究的重大现实问题。随着五花八门的裁量基准如雨后春笋般的涌现出来，作为法律学人，我们不禁要问：裁量基准的性质若何？究竟属于指导性行政规则？还是解释性行政规则？如果是解释性规则，则具有拘束力，但过于狭窄的裁量范围有如戴着脚镣跳舞，又怎能实现个案正义？若为指导性规则，因为没有强制约束力，是否有制定的必要？因此，有必要对其法律性质作具体而深入的分析与探讨，以裨益于法治行政的实施与推展。

　　一、裁量基准：“法”，还是行政规则

所谓裁量基准，是指上级行政机关基于组织法上的监督权限，对于所属下级行政机关指明法律的解释或裁量判断的具体权限等指针，以期行政处理、操作事务的统一所发布的行政内部规则。裁量基准最常被使用在行政处罚之中，当然也存在于行政许可与行政给付中，多半以裁量基准的名称与形式出现。裁量基准以行政机关行使裁量权限为前提，行政机关行使裁量权之际可以视为“个案的立法者”。例如，对于公民的申请某项许可之案件，倘若事先公布具体明确的审查基准(裁量基准)，对于公民而言，不仅使其得以进行事前判断行政机关核准许可的可能性高低，在许可的可能性较低时，不至于造成申请人准备之徒劳，也能够节省行政机关处理此类申请所耗费的劳力时间与费用。

台湾行政法学界认为，行政实务上常见的裁罚参考表或处罚标准表，乃至于各种行使裁量权限的行政基准而言，既可能是具有法律授权的法规命令，也可能为行政规则。往往可从形式标准判断——如授权依据是否发布；或从实质标准判断——包括相对人、内容及法律效力。行政机关依法律授权订定的命令为法规命令，原则上具备外部法规范的拘束力。②当裁量基准具备法律授权的依据，法律授权目的、范围与内容亦属明确时，不论其规范内容涉及公民权利或仅限于纯粹行政内部事项，即可以认定为法规命令。③当裁量基准于形式上欠缺法律授权时，应进一步检视其规范内容是否直接涉及公民权利义务事项。如果裁量基准的内容并非规范行政内部事务，而是规范行使裁量权或给付的方式与标准，即难谓其对于公民权益不生影响。基于法律保留原则的考量，仍应以法规命令视之。

形式上不具备法律的授权，内容是行政机关为了补充裁量权所制定的裁量基准，即属行政规则。于此，裁量基准仍应以授权法律作为依附对象，当其依附的法律构成要件已经明确，在未逾越法律意旨的前提下，行政机关始得运用裁量基准针对法律应如何执行作具体的补充。④因此，并同形式与实质两项标准认定其法律属性，当裁量基准的法律授权依据、授权目的、范围与内容明确时，或其内容是规范行使裁罚权或给付的方式与标准时，应认定为法规命令。否则即是行政规则。

从大陆的情形来看，裁量基准在形式上多为规范性的行政文件。裁量基准一般只是对法律规范内容的阐述和确定，对立法意图的说明与强调，对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调，并没有独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，从行为性质上不能定性为行政立法，自然也不能构成《立法法》意义上的“法”。就我国的法治建设与语境情况来看，仅从制定主体与制定程序来看，裁量基准仍然不是《立法法》所认可的法律、法规与规章，而只能是一种行政规则。至于是否涉及公民的权利与义务，这是上位法授权执法的结果，而不是行政规则创制的原因。但是，诚如王锡锌教授所言，不论裁量基准以什么形式出现，从其实践效力来看，基准一旦制定颁布，便成为执法人员的重要依据，具有规范效力和适用效力。这种内部适用效力，又将进一步延伸至行政相对人，因而具有了外部效力。⑤故裁量基准不是法，但作为规范性文件权力来源于法的规定，仍然具有“软法”的性质。

二、裁量基准：解释性规则，抑或指导性规则

法律授权的意旨、内容与范围往往必须透过行政机关进一步的解释，才能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。唯法规之解释常极为复杂费事，此在解释不确定法律概念时尤其为然，基层行政人员未必能胜任。因此由上级机关制定解释法律、法规与规章之行政规则，阐明法规之疑义，使行政工作合理化，并统一法律之适用，以确保行政裁量的公正实施，防止违反平等对待与侵害相对人的正当期待。故解释性行政规则与裁量基准并不是处于截然两分的状态，恰恰相反，两者常常互相包容。

(一)实证材料之检索

裁量基准究竟有哪些类型？鉴于权利义务只能由法律明确授权才能予以限制，创制性行政规则自然可以排除。那么，除了解释性行政规则外，我国是否还有指导性行政规则？究竟属于解释性行政规则，还是指导性行政规则？由于裁量基准的法律属性不仅事关裁量基准的执行效果，而且对于依法行政之推展具有重要的现实意义。我们拟透过实证分析，厘清上述疑惑。

1.《丹东市国土资源局行政处罚自由裁量标准》⑥对案件办理程序规定非常具体：(1)监察支队对立案案件进行现场调查、取证，并写出案件调查报告，报法规监察处；(2)法规监察处依据调查报告和相关证据材料拟定处罚意见，报主管局长；(3)主管局长组织案件审理会，对5万元以下的处罚进行确定，对超出5万的处罚报主要领导或召开局务会研究决定。

2.自2008年11月1日起施行的《青岛市环境保护局行政处罚自由裁量权行使标准(试行)》⑦第十二条规定，市局法制机构应当定期通过行政执法案卷评查、重大行政执法行为备案等形式对行政处罚裁量基准制度实施情况进行检查，对行政处罚裁量权行使不当的，应当责令及时纠正。

3.2006年12月18日公布的《义乌市卫生局行政处罚自由裁量基准(试行)》⑧，规定了各卫生违法行为的处罚根据及范围。

4.《杭州市林业水利局行政处罚自由裁量基准》第14条规定，行使行政处罚自由裁量权的情况，纳入局依法行政年度考核。构成违法的，除依法承担法律责任外，由纪检监察机构追究执法过错责任。⑨

5.《福建省消防行政处罚自由裁量参考标准》(闽公消［2008］78号)，结合福建省公安消防工作实际，就《消防法》中处罚标准进行细化，供广大公安民警在工作中“参考”。但是该标准第十六条规定：依据本标准实施的罚款额度均不得超出《福建省消防条例》规定的罚款幅度的最低和最高限额，依法具有减轻或加重处罚情节的除外。该标准自下发之日起执行。⑩

6.《漳州市国家税务局税务违法案件行政处罚裁量指引(试行)》(漳国税发［2008］33号)也规定：情节特别轻微、特别严重或其他特殊情况，不按本指引相应档次处罚，须报经本级国税局局长、局长办公会议或者重大税务案件审理委员会研究批准，并做好相关记录，详述理由。所有处罚必须在《税收征收管理法》及其他法律、行政法规规定的幅度内。(11)

(二)裁量基准特点之归纳

透过上述实证材料，我们发现：从主体上看，制定裁量基准的主体多元化。几乎有规范性文件制定权的各级政府及其部门都可以制定裁量基准；从范围来看，涉及的范围较为狭窄，主要是各种行政处罚领域，由于行政处罚涉及当事人的权利与自由，影响甚巨，从行政处罚切入，容易匡正行政执法的正面形象；从制定程序来看，一般按照规范性文件的方式运作，较为迅捷及时。

透过分析各种作为文件形式下发的裁量基准的内容，我们发现以下特点：

首先，行为规范性。裁量基准是行政机关为了对社会生活进行管理，将法律、法规、规章所确定的原则、制度和规范等与社会生活的具体实际和社会管理的现实需要结合起来，根据过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，确保裁罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，以便更有针对性地解决某些社会实际问题而制定的一种规范性的文件。从实质上讲，裁量基准是对法律、法规、规章所设定的行为规则的进一步延伸、补充和细化，因而对行政机关和行政相对人的行为当然地具有规范的一般性制度的作用。

其次，普遍约束力。裁量基准虽然作为内部基准，不能直接对外产生法律效力，但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。它依据法律、法规、规章设定的行为规则，对其制定主体管辖范围内的公民、法人和其他组织都普遍地发生作用和具有约束力，所有行政相对人都无例外地要遵循，否则就将承担法律责任。由于裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点，因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止，而是可以对同类事物反复适用，在同样条件下重复地发生效力。

第三，强制性。裁量基准虽然不具有《立法法》所确认的法律形式，即不属于形式意义上的法规范，但是，行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方式，是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的，是具体执法活动的依据。裁量基准往往由上级主管部门统一发文，“遵照执行”的字样普遍存在，并建立了评议考核制度与责任追究制度，对违反上述规定和要求的执法人员，将严格按照规定追究其责任。这些规定经公布后实际上具有外部指向性，是具体行政行为的依据，并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借助于法规范之强制手段，裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。因此，裁量基准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来，对具体的执法机关和行政相对人而言，裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。