论市场经济体制下我国环境资源保护法的完善
张安腾*
一、引言
保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。环境和发展研究已成为当今世界的重要课题。从历史的角度来看，随着一场与工业革命意义同样重大的“环境革命”的诞生，环境资源保护法（以下简称“环保法”）正日益受到人们的普遍重视，从而成为第二次世界大战以来发展最快的法律之一。作为一门新兴的法律，环保法是多部门法发展的结果，宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等部门法在环境保护方面的发展，不仅使其成为环境法体系不可或缺的组成部分，也使其原理成为环保法理论体系的重要支柱。
我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。随着我国现代科技的进步和经济的发展，不仅给人们的物质文化生活带来空前繁荣，也造成了许多环境问题。一方面使原本某些方面的立法空白凸显出来，另一方面也使得原本环境法体系中的一些内容因不适应当前的形势而亟待修改。1下文将就我国现行的环保法的体系所存在的一些缺陷及产生这些缺陷的原因进行初步探讨，并提出有关建议，以期不断完善我国的环保法，更好地为经济建设服务。
二、环保法体系的缺陷及原因
关于我国环保法体系的划分方法，可谓仁者见仁，智者见智。但普遍都认为环保法是一个独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境资源保护规定为基础，一综合性环境基本法为核心，其他相关部门法关于环境保护的规定为补充，以及包括污染纺织、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的体系。2但由于经济的发展而不断产生新的环境问题，且我国的环保法体系相当一部分带有浓厚的计划体制色彩，在现今市场经济条件下，所有上述这些缺陷日益阻碍着经济的发展、社会的进步，迫切要求加大力度完善我国的环保法体系。以下将从这些缺陷产生的原因出发，分别论述之：
㈠、体系外部原因所带来的缺陷
随着市场经济体制的确立及经济建设的不断发展，新的环境资源保护关系不断出现，必然要求新的环保法的制定实施，再继之便是环境司法要适应新的环保法体系的要求。体现在外部层次上，即为立法上的空白，亦可称为滞后性。所谓滞后性，指环保法在时间上总是落后于环境问题的要求及实践发展。滞后现象已为各国环境法的发展历史所证明。有三方面的原因造成了这种滞后性：3⑴、国家权力观念。环境问题只有发展到影响社会安定和发展时才成为现代国家行政管理的对象。⑵、环境问题的严重程度和环境意识。一般说来，环境意识落后于环境问题的发展程度，而环境意识在行政管理领域又直接制约着管理制度，这必然带来滞后性。⑶、反馈机制自身的限制。系统的复杂性，反馈环节的多元化及立法程序上的时间限制都会引起这种滞后性。从解决方法上看，滞后性只能事后进行完善，不可能从根本上避免。当然，立法时在现实可行性基础上充分考虑环境问题的发展趋势，使立法具有一定的超前性，这在实践中是可行的，也是可取的。
㈡、体系内部原因所引起的缺陷
从环保法体系内部来看，作为体系组成部分的相关法律、法规的改变都会相应地改变环保法体系的内容和影响环保法的执行。而且，从整体上看，我国现有环保法体系的结构还不完整，子系统不周全，导致系统功能不完善，使环境资源保护关系中的某些环节尚无适当的控制手段。具体说来有：
1、功能不协调。从实践上看，它表现为某一环境问题未被调整或进行了互相矛盾的调整，亦即有的环境法律系统间作用互相矛盾或存在空白点。初步看来，这有两个原因：⑴、系统结构不完整，某些应有的法律制度尚未确定。（这和立法的滞后性是有根本区别的）⑵、系统结构不合理，有的制度间未能很好地配合。如排无收费和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在着配合不周的问题。
2、有的子系统不符合技术合理性。环境问题首先作为一个技术经济问题而存在，其产生原因是各类技术的不合理运用，最终解决也只能依靠技术进步。环保法要产生有效的作用，它本身必须合理，即：⑴、内容满足技术合理性。许多制度是环境保护领域内技术规范的发展，应符合环境科学的规律和要求。⑵、结构满足操作技术合理性。环保法是通过法律对社会进行调整控制的一种工具和方法，必须有适应的结构和程序保证操作上的合理性，使之符合市场经济和法制建设的一般规律。4但是，目前我国环保法在这两方面或多或少存在某些问题，如环境影响评价制度中的公共参与问题、现场检查制度问题、“三同时”制度问题，等等。总的看来，作为技术性很强的环保法，在我国并未体现出这一特点，而更多的是一般的原则制度的规定。
三、环保法体系的完善
我国正处于经济体制转轨时期，这段期间也是政治、经济、社会变动最大的时期。环境立法问题就在这高度变迁的时空中，不断受到试炼，不断受到调适。由此而形成的环保法，也就因而带有浓厚的动态气息。现阶段完善我国的环保法，应从以下两方面考虑：
㈠、环境立法对完善环保法的前提作用
这里所讲的立法，仅包括制定新的法律规范。没有环境立法，就没有环保法体系，环境司法更无从谈起。因此，完善环境立法是完善环保法体系的一个前提条件。而“立法的发动、进度及内容未必单纯是事理与民意的结果，而会因政治、经济、社会和文化的静态结构和动态发展而有不同的演变。”5目前，尽管环境立法领域空前活跃，但从整个国家的经济发展来看，还未能完全跟上。因此，加强环境立法，完善环保法体系，促进体系整体功能的发挥，保护和改善环境，防止污染和破坏，是一个十分迫切的任务。
鉴于环境问题的四项特色即科技关联、利益冲突、隔代平衡、国际关联，6当前加强环境立法，完善我国环保法体系，应注意以下几个方面的问题：⑴、环境立法要突出自然规律。环境立法的目的之一就是要维护生态系统的平衡，保护和改善人类的生存环境。因此，环境立法要突出自然生态规律的要求与发展。⑵、环境立法要充分体现经济规律。环境问题使经济发展的产物，各国实践证明，只有发展经济，才能最终解决环境问题。因此，在环境立法时，要充分体现经济规律的要求，以环境保护来促进经济的发展，用法律来教育人们提高对环境保护和经济发展辩证关系的认识，以环保来促进经济的发展。⑶、环境立法要体现“地球一体”的观点。在国际关联的特色之下，环境行政容易衍生外交、国防及国际势力介入等现象，造成环境问题的复杂化。7故环境立法应从整体角度考虑环境问题，把我国的环境问题纳入世界环境问题的范围内进行考虑。
此外，在立法的进程中，应见贤思齐，认真学习环保先进国家的制度和经验，并可以有条件地援用欧美、日本等国环境法律所通用的管制手段，以便及时、高效地解决环境问题。
㈡、健全现有制度，协调体系内部的功能
1、从技术上完善现存的相关制度。这是改善环保法体系的重要措施。首先，应加大处罚力度。可适当引用不同程度的刑罚，但应认识到环境问题多元因应的执行手段中，刑罚只是其中的一种，且适用刑罚不得背离环境问题的特质与刑罚最后手段的定位。其次，应加强科技在解决环境问题的作用，事实上科技是解决环境问题的根本途径。建议在现行环保法体系的基本原则中加入“科技促进”一项，以彰显科技的重要性。再次，“公共参与”这一原则在立法中虽得到体现，但在现实的决策运行中，却往往抛开公共力量而自行决策，或多或少地损害了公共的利益。故有必要将公共参与落实到实处，如通过听证、质询、述职等途径将之制度化。但同时也应注意不宜一味主张多参与，而应在参与的时机、范围、方式与效力上，妥为规划，并由整体的角度出发，健全相应辅助措施，以免造成公共参与的错置。
2、协调各制度的功能。各制度的协调依赖于其内容衔接和控制手段的协调，即⑴、内容衔接，不留任何空白点，控制环境行为的各主要方面和环节。⑵、内容协同，功能协调，制度间不应有矛盾点。这是由环保法体系内部各组成部分具有共同目的性所决定了的。
显然，当前形势下，要完善我国的环保法体系还有大量的工作要做，必须加快法制建设的进程，以求更有力地促进经济的发展，保障社会公众的利益。
*作者单位：福建省晋江市人民法院。
1 韩德培著：《环境保护法教程》，法律出版社1998年1月第三版第61页。
2 陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997年12月第一版第55页。
3 胡保林、曹叠云、杨延华著：《环境法新论》，中国政法大学出版社1992年2月第一版第74页。
4 胡保林、曹叠云、杨延华著：《环境法新论》，中国政法大学出版社1992年2月第一版第78-84页。
5 叶俊荣著：《环境政策与法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第73页。
6 叶俊荣著：《环境政策与法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第88-91页。
7 叶俊荣著：《环境政策与法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第90页。
济南市住房公积金管理办法
山东省济南市人民政府
济南市人民政府令
（第５８号）
《济南市住房公积金管理办法》已经市政府批准，现予发布，自一九九三年四月一日起施行。
济南市市长 谢玉堂
一九九三年三月二十一日
济南市住房公积金管理办法
第一条 为了建立由国家、集体、个人三者共同筹资解决住房问题的新机制，逐步提高职工自我解决住房的能力，根据《济南市城镇住房制度改革实施方案》，制定本办法。
第二条 凡在本市工作，具有本市常住户口的机关、团体、企业事业单位的在职固定职工、合同制职工、外商投资企业中的中方职工、一九七一年底以前的计划内临时工，均实行住房公积金办法。
第三条 济南市住房资金管理中心为本市住房公积金的主管单位，负责住房公积金的归集、管理和使用。住房公积金的存贷业务委托中国人民建设银行济南市分行房地产信贷部（以下简称市建行房地产信贷部）办理。
第四条 职工和其所在单位应当分别按职工月工资乘以住房公积金缴存率计缴住房公积金。
第五条 本办法所称职工月工资系指：
（一）执行行政事业工资标准的职工的基础工资、职务工资、工龄津贴之和；
（二）执行企业工资标准的固定职工和一九七一年底前计划内临时工的档案工资；
（三）劳动合同制工人的档案工资和（８８）鲁劳薪字２３８号文件规定的１７％的工资性补贴之和；
（四）实行计税工资的企业职工按每人每月１００元计算；
（五）外商投资企业的中方职工按月实际工资收入的７５％计算。
住房公积金以上年十二月份的职工月工资为计算基数，每年核定一次。当年参加工作的职工按参加工作时确定的工资标准为计算基数。
第六条 职工个人和所在单位的住房公积金缴存率，一九九三年分别定为４％。以后根据经济发展和个人收入变化进行调整，经市政府批准后每年公布一次。
第七条 个人和单位缴存的住房公积金，按照国家规定的同期银行活期存款利率结算，两者本息均归个人所有。
第八条 住房公积金中个人缴存的部分，由职工所在单位在每月发放工资时代扣，连同单位缴存的部分，在发放工资之日起五日内（节假日除外），由单位一并存入市建行房地产信贷部指定的网点。每逾期一日加收５‰的滞纳金。
第九条 企业缴存的住房公积金来源是：按现行财务制度提取的住房折旧基金、大修理基金；按企业留利的１０％提取的住房基金；不足部分在成本中列支。
行政事业单位缴存的住房公积金来源是：原有房租补贴资金；从财政部门核定的预算外收入中按一定比例提取的资金。
第十条 首次缴存住房公积金的单位，须向经办银行报送职工住房公积金缴存清册，由经办银行登记入帐。住房公积金缴存额发生变化的，须向经办银行报送住房公积金缴存变更表。
职工对本人住房公积金缴存情况不明的，可以凭单位证明向市建行房地产信贷部查询。
第十一条 住房公积金缴存满十年后，职工可提取第一年的本息，同时交存新的住房公积金，逐年类推。
第十二条 住房公积金应当用于支付职工家庭购买、自建和翻建自住住房的费用，不能用于住房的内部装修、一般养护、交纳房租和购买债券等。
第十三条 职工可以使用本户成员的住房公积金支付购买、自建和翻建自住住房的费用，不足时，可以使用直系亲属的住房公积金，但须经住房公积金所有人和其所在单位同意，并由经办银行确认，资金仍然不足时，可以按规定向市建行房地产信贷部申请低息贷款。
第十四条 职工用住房公积金购买和自建的住房出售后，须将原购、建房使用的住房公积金如数存入职工原住房公积金的户名内。
第十五条 单位购、建住房资金不足时，可以以低息贷款的形式，优先使用本单位职工缴存的住房公积金。
第十六条 职工在本市范围内调动工作时，其缴存的住房公积金转入新调入单位本人住房公积金户名内，由调出单位到经办银行办理住房公积金划转手续。
第十七条 职工离退休、离职或者出国定居，其缴存的住房公积金本息由本人提取。
职工调离本市时，其缴存的住房公积金本息全部转到调入单位或由本人全部提取。
第十八条 职工停薪留职或因其他原因停发工资期间，停止缴存住房公积金，已缴存的住房公积金仍在经办银行存储。
第十九条 职工在职期间去世，其缴存的住房公积金本息由继承人或受遗赠人提取。
第二十条 企业严重亏损不能如期缴存住房公积金的，可由企业法定代表人提出缓期缴存方案，经企业职工大会或者职工代表大会讨论通过，并经企业主管部门认定后，报济南市城镇住房制度改革领导小组办公室批准。一次申请缓期最长不得超过一年。
缓缴期满，企业仍无力缴存住房公积金的，必须按前款规定重新办理缓缴手续。
第二十一条 住房资金管理中心应当加强对住房公积金的管理，确保住房公积金全部用于住宅建设，不得挪作他用。财政、审计等有关部门应当予以监督。
第二十二条 本办法由济南市城镇住房制度改革领导小组办公室负责解释。
第二十三条 本办法自一九九三年四月一日起施行。