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国务院批转城乡建设环境保护部等部门关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知

时间:2024-06-30 06:51:41 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9005
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国务院批转城乡建设环境保护部等部门关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知

国务院


国务院批转城乡建设环境保护部等部门关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知

( 1982 - 11 - 8 )



国务院同意城乡建设环境保护部、文化部和国家旅游局《关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示》,现发给你们,望遵照执行。各地区、各部门要按照《国务院批转国家城建总局等部门关于加强风景名胜保护管理工作报告的通知》(国发[1981]38号文)和本通知的要求,切实做好风景名胜的保护和管理工作。
关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示
根据《国务院批转国家城建总局等部门关于加强风景名胜保护管理工作报告的通知》(国发[1981]38号文)的要求,各省、市、自治区对重点风景名胜区进行了调查、评价和鉴定,已有二十二个省、市、自治区提出了五十五处,要求列为国家重点风景名胜区。
今年三月到四月期间,全国政协城建组、文化组和原城建总局分别邀请部分在京政协委员和有关园林、建筑、城市规划、地理、美术、文物、旅游、环保等方面的专家学者开会,讨论加强风景名胜的保护问题并评议了国家重点风景名胜区名单。大家一致认为,我国山河壮丽,历史悠久,自然风景和名胜古迹遍布全国。一些年来由于各种原因,许多重要风景名胜遭到不同程度的破坏,近年来一些风景区的开发建设缺乏统一规划,加强风景名胜区的保护和管理工作已刻不容缓,应尽早确定国家重点风景名胜区名单,制订保护管理办法,明确管理体制,使我国一些世所罕见的壮丽自然景观和名胜古迹切实得到保护。经过讨论和评定,提出了四十四处风景名胜区(名单附后),作为第一批国家重点风景名胜区(台湾省的风景名胜区待台湾回归祖国后另定),请审定。
当前,各地要继续按照国务院国发[1981]38号文件的要求,做好风景名胜区的保护和管理工作。
一、抓紧编制国家重点风景名胜区的规划,划定范围。各地城乡建设环境保护部门要组织科技力量,深入调查研究,认真编制国家重点风景名胜区的规划,提出保护和管理范围。风景名胜区的规划和管理范围要从保持景区自然和人文景观的完整,有利于保护,便于管理和组织旅游出发,不应受行政区划的限制。为了保持国家重点风景名胜区的特色,维护生态平衡,避免环境污染,还要在风景名胜区外围划出一定的保护地带。国家重点风景名胜区的规划和范围经城乡建设环境保护部审查后,报国务院批准,并立碑标明区界,建立档案。
二、加强领导,实行统一管理。国家重点风景名胜区的管理机构要在省、市、自治区人民政府的领导下,全面安排风景名胜区内各方面的工作,其主要任务是采取有效措施,保证风景名胜不再受到破坏和污染,保持和发扬景观原有特色,按照合理的环境容量和现有的物质、技术条件安排好旅游。使风景名胜区环境优美,秩序良好,成为有益于人民群众身心健康,进行科普教育,激发爱国主义热情,建设社会主义精神文明的游览胜地。
三、严格保护景区植被和地形地貌,维护自然生态。在风景名胜区规划范围内,严禁砍伐林木、破坏植被和进行开山取石、挖沙取土、围湖造田等破坏地形地貌的活动。
四、积极稳妥地做好风景名胜区的开发建设工作。风景名胜区的一切建设均要按照规划要求有计划地进行,重要建设项目要报上一级城乡建设部门审批。旅游设施要因地制宜,要保持地方特色,同自然环境相协调。目前尚不具备对外开放条件的风景名胜区,应搞好保护和管理工作,加强绿化建设。
五、继续做好风景名胜资源的调查、评价和鉴定工作。凡符合国家重点风景名胜区条件的,可陆续呈报国务院审批。建议各省、市、自治区人民政府分批审定省级风景名胜区,并送城乡建设环境保护部备案。
以上妥否,请批示。
附:第一批国家重点风景名胜区名单
1、八达岭——十三陵风景名胜区 八达岭位于北京西北延庆县境内,是万里长城重要隘口??居庸关的外口。山势险峻,长城依山而筑,居高临下,工程浩瀚,气势雄伟。明十三陵位于北京北部昌平县境内,山环水抱,南部有龙虎二山对峙,形同大门。其内分列着十三座明代帝王的陵寝,每陵各居一山,明楼、殿阁隐现于苍松翠柏之中。1958年修建了十三陵水库,使风景名胜区更添新色。八达岭??十三陵一带还分布着望京石、点将台、居庸关、云台、沟沟崖、铁壁银山等名胜动古迹。
2、承德避暑山庄外八庙风景名胜区 位于河北省承德市,座落在峰峦起伏的山谷盆地中。避暑山庄建于1703-1790年,是规模宏大的皇家园林,由宫殿和苑景两部分组成。宫殿布局严谨,建筑朴素;苑景充分利用丰富多样的自然地形,运用我国传统的造园手法,集中了古代南北园林艺术之精华。外八庙融合了汉、蒙、藏等民族的建筑形式,如众星拱月,环列于山庄的东部和北部。分布于群山中的奇峰异石如棒锤峰、双塔山、罗汉山等,与山庄建筑相互映衬,使人文美与自然美融合一体。
3、秦皇岛北戴河风景名胜区 位于河北省秦皇岛市西南,南临渤海,北靠联峰山。北戴河海滩漫长曲折,沙软潮平,林木苍翠,有鸽子窝、金山咀、老虎石、观音寺、望海亭、莲花石等景点,是我国著名的海滨风景名胜区。秦皇岛市东北还有万里长城重要关城“天下第一关”??山海关以及孟姜女庙、孟姜女坟、老龙头等名胜古迹。
4、五台山风景名胜区 位于山西省五台县东北。以台怀镇为中心,周围屹立着东、西、南、北、中五个山峰,称作五台。五峰之内称台内。最高峰北台海拔3,058米,素称“华北屋脊”。五台山是古老的花岗岩、片麻岩构成断块上升的山地,山顶平展如台,河谷溪流不断。五台山为我国四大佛教名山之一,早在东汉就在此建佛教殿堂,现存唐、辽、元、明、清寺庙及遗迹近百处,台外南禅寺和佛光寺建于唐代,是我国现存最早的木结构建筑,其它珍贵文物亦很多。五台山还是抗日战争和解放战争时期晋察冀边区政府所在地,松岩口有白求恩大夫建立的模范医院。
5、恒山风景名胜区 位于山西省浑源县城南。恒山主峰海拔2,016米,为石灰岩质断层山,山势雄伟,奇峰壁立,自古被封为北岳。有天峰岭、翠屏峰、金龙峡、姑嫂崖、飞石窟、千佛岭、悬空寺等胜景。悬空寺建于金龙峡西侧翠屏峰悬崖上,上载危岩,下临深谷,楼阁悬空,分外壮观。还有彩陶文化、青铜器遗址、汉崞县古城遗址、内长城以及古墓葬等古迹。
6、鞍山千山风景名胜区 位于辽宁省鞍山市东南。为花岗岩体剥蚀低山丘陵,群山层峦起伏,山峻崖峭,态状万千,最高峰仙人台海拔708米。山上林木繁茂,有植物八百多种和珍贵的黑鹤等鸟兽近百种。自隋唐以来千山成为佛道两教活动之地,目前尚存祖越、龙泉、中会、大安、香岩等寺观二十座,古塔、石碑、题刻等名胜古迹多处。有“东北明珠”之称。
7、镜泊湖风景名胜区 位于黑龙江省宁安县西南。镜泊湖为牡丹江上火山形成的熔岩堰塞湖。湖泊四面环山,水平如镜,湖岸曲折,山重水复,有吊水楼瀑布、白石砬子、大孤山、小孤山、珍珠门等景区。湖西为张广才岭的茂密森林,生长着许多珍贵动、植物。还有十座雄伟的火山口和许多熔岩洞。
8、五大连池风景名胜区 位于黑龙江省德都县西北。为火山地质自然风景,十四座火山锥平地而起,形态各异,五个连通的熔岩堰塞湖蜿蜓其间。老黑山和火烧山为二百多年前喷发的近期火山,火山地貌完整,有“火山地质博物馆”之称。火山熔岩形成的丰富地貌与山、水、森林融合在一起,构成特殊的景观,有温泊云雾、三池冰裂、石浪闻声、桦林沸泉等景点。
9、太湖风景名胜区 位于江苏省苏州、无锡两市和吴县、宜兴、无锡三县境内。太湖中有岛屿四十八个,山水结合,层次丰富,自成天然画卷。太湖东、北、西沿岸和湖中诸岛,为吴越文化发源地,遗存大批文物古迹,如春秋时期阖闾城、越城遗址、隋代大运河、唐代宝带桥、宋代紫金庵、元代天池石屋、明代扬湾一条街以及大量名寺古刹,古典园林等。还有关于吴王夫差、越王勾践、孙子、范蠡、西施、项羽、范仲淹等历史人物的传说和遗迹。
10、南京钟山风景名胜区 位于江苏省南京市,以钟山(紫金山)和玄武湖为中心。钟山三峰相连形如巨龙,山、水、城浑然一体,雄伟壮丽,气势磅礴,古有“钟山龙蟠,石城虎踞”之称。地处北温带和亚热带之交,为南北植物引种过渡地带,植物品种丰富,林木繁茂。有中国民主革命伟大先驱者孙中山先生的陵墓??中山陵以及辛亥革命名人墓。还有孙权墓、明孝陵、灵谷寺等名胜古迹多处。
11、杭州西湖风景名胜区 位于浙江省杭州市。西湖风景妩媚,早在南宋即出现“西湖十景”,经过历代妆点,使江湖、山林、洞壑、溪泉、春华秋实、夏荷冬雪等自然之胜与古刹丛林及造园家的雕凿融为一体,正如苏东坡诗:“水光潋滟晴方好,山色空蒙雨亦奇;欲把西湖比西子,淡妆浓抹总相宜。”杭州为吴越古都,又是丝绸之府、鱼米之乡,人物辈出,留下不少可歌可泣的史实和传诵千古的诗篇,与西子湖畔大量名胜古迹互为印证。
12、富春江??新安江风景名胜区 位于浙江省钱塘江上游,下起富阳,上至淳安。两岸山色清翠秀丽,江水清碧见底,素以水色佳美著称;更兼许多具有浓厚地方特色的村落和集镇点染,使富春江、新安江画卷增色不少。新安江水库碧波万顷,湖中岛屿密布,林木繁茂,有千岛湖之称。沿江有鹳山、桐君山、瑶琳洞、赋溪、姥山、龙山等景区,还有严子陵钓台、方腊洞、灵栖洞等名胜。
13、雁荡山风景名胜区 位于浙江省乐清县东北。雁荡奇秀是因构成山体的流纹岩断裂发育,经风化作用而形成的奇特地貌。奇峰怪石,古洞石室,层峦叠嶂,飞瀑流泉,蔚为壮观。主峰百岗尖海拔1,150米。灵峰、灵岩、大龙湫为全山风景中心。大龙湫瀑布高达190米,直泻龙潭。雁荡山古负盛名,唐初即在山上建寺院,宋时曾有十八古刹、十六亭、十院之盛。
14、普陀山风景名胜区 位于浙江省普陀县。为我国四大佛教名山之一。相传自五代建“不肯去观音院”之后,历代相继兴建寺院,其中普济、法雨和慧济三大寺是我国南方清初寺庙建筑群的典型。普陀山四面环海,群岛罗列,碧海蓝天,风景奇特,素有“海天佛国”之称。古人云:“山兼海之胜,当推普陀山”。岛上有千步沙、百步沙海滩以及潮音洞、梵音洞、南天门、西天门等风景点二十多处。
15、黄山风景名胜区 位于安徽省南部太平、黟县、休宁、歙县交界处。为峰林状花岗岩高山构成的山岳风景名胜区。山体雄伟奇特,玲珑巧石,万姿千态,主峰莲花峰海拔1,840米,黄山美在奇松、怪石、云海、温泉“四绝”。黄山松生长在峰石峭壁间,苍劲、刚毅,尤以迎客松的美姿著名。黄山雨量充沛,林木繁茂,云蒸雾涌,自然景色变幻莫测,主要景点有北海、西海、天都峰、玉屏楼、云谷寺等。黄山以其非凡的自然美膺得“五岳归来不看山,黄山归来不看岳”之誉。
16、九华山风景名胜区 位于安徽省青阳县境内。是花岗岩体构成的山岳风景名胜区,山势雄伟高拔,主峰十王峰海拔1,341米。宋王安石誉为“楚越千万山,雄奇此山兼”。九华山我是国四大佛教名山之一,东晋开始佛教传入,佛教寺庙相继而建。建筑形式以佛教殿堂与皖南民居相结合而独树一帜。尤其九华街一带之寺庙,各抱地势,高低错落,形成以化城寺为中心的优美古建筑群,享有“佛国仙城”之号。九华山的苍松、翠竹、岩洞、怪石、飞瀑、流溪、田园、山庄,也别有情趣。
17、天柱山风景名胜区 位于安徽省潜山、岳西两县境内。是花岗岩构成的山岳风景名胜区,主峰海拔1,490米,壮丽峻秀,多瀑布、清泉,林木茂密,海拔千米以上多黄山松,千姿百态,其“迎客松”犹如黄山“迎客松”之同胞姊妹。天柱山古称皖山,现存三祖寺等寺庙和历代文人留下的摩崖石刻二百多处。
18、武夷山风景名胜区 位于福建省崇安县境内。是以“丹霞地貌”为特征的风景名胜区。“有声欲静三三水,无势不奇六六峰”,以盘流山中的九曲溪为中心,沿溪森列三十六峰,碧水丹山,奇险秀丽。九曲溪每曲自成异境,大王峰、玉女峰、天游峰、接笋峰、小桃源、水帘洞、流香涧、一线天各有其胜。还有古越族安置在绝壁上的“船棺”,宋代朱熹创办的紫阳书院,元代御茶园以及历代摩崖石刻等名胜古迹。
19、庐山风景名胜区 位于江西省九江市南,东濒鄱阳湖,北临长江。是以平地拔起的地垒式断块山为主体的山岳风景名胜区。主峰大汉阳峰海拔1,474米。庐山风景具有雄、奇、险、秀的特色。自古有“匡庐瀑布誉满天下”的盛名。位于五老峰东的三叠泉,水分三级挂落于铁壁峰前,落差120米。山上有仙人洞、三宝树、龙首岩、含鄱口等景点,山下有晋代东林寺,宋代的观音桥和白鹿洞书院等名胜古迹。
20、井冈山风景名胜区 位于江西省井冈山县。井冈山属南岭北支,罗霄山脉中段,为中国革命第一个农村根据地。有毛泽东、朱德、彭德怀、陈毅等无产阶级革命家和工农红军革命斗争的遗迹多处。英雄的业绩和壮丽的河山相互辉映,光照千秋,故朱德同志题为“天下第一山”。井冈山以石灰岩、砂页岩为主,亦有花岗岩出露,山高谷深,林木茂密,山泉飞瀑,溪流澄碧,终年不断,还有大型溶洞和许多珍稀动、植物。
21、泰山风景名胜区 位于山东省泰安市。是古老的片麻岩构成的断块山地,崛起于华北大平原东缘的齐鲁丘陵之上,主峰海拔1,545米,山势磅礴,雄伟壮丽,常被喻为中华民族伟大崇高的象征。泰山为五岳之首,自秦皇、汉武、唐宗、宋祖,直至明清,历代帝王封禅祭祀,文人墨客吟咏题刻,留下丰富的文物古迹,被誉为露天的历史、艺术博物馆。有岱庙、普照寺、碧霞祠、经石峪刻石、灵岩寺等名胜古迹和玉皇顶、日观峰、月观峰、石坞松涛、鹰愁涧、龙潭瀑布等景点以及许多古树名木。
22、青岛崂山风景名胜区 位于山东省青岛市。包括青岛海滨和崂山两部分。青岛海滨岬角曲折,丘陵起伏,其中分布着公园、浴场、寺院等,隔海有薛家岛、竹岔岛、琅▲台等景区。崂山为我国近海名山,海山毗连,雄奇秀美。主峰崂顶海拔1,133米,山上奇峰异石,清泉回流,可观海上云气岚光、壮丽日出等。还有道家宫观,名人诗文刻石等名胜古迹多处。
23、鸡公山风景名胜区 位于河南省信阳市南。为低山丘陵风景,是本世纪初发展起来的避暑游览地。山岭苍翠秀丽,报晓峰海拔784米,形似引颈啼鸣的雄鸡。鸡公山地处我国南北植物过渡带,雨量充沛,气候宜人,植物繁茂,有一千二百多种。云海、日出、飞瀑、流泉,四季景色变化动人,主要景点有报晓峰、灵华山、青龙潭,将军石等,还有大量山庄别墅和山村民居。
24、洛阳龙门风景名胜区 位于河南省洛阳市南。龙门山系熊耳山之分支,由西向东到龙门突然断裂,分成东西两山,巍然对峙,伊水中流,形成一座天然石阙,称为“伊阙”。伊水西岸山势陡峭,自北魏始开凿佛教石刻,现有窟龛二千一百多个,佛像十万余尊,碑刻题记三千六百多块,佛塔四十多座,是我国三大石窟艺术宝库之一。洛阳为九朝故都,龙门自古为帝王游幸、文人荟萃之地,附近还有关林、白居易墓等古迹。
25、嵩山风景名胜区 位于河南省登封县境内。中岳嵩山由太室山(海拔1,494米)和少室山(海拨1,512米)等组成,雄峙中原,群峰耸立,层峦叠嶂。地处古都汴、洛之间,自古为文人荟萃之地,历代帝王将相、文人学士、高僧名道、拳豪义侠留下了大量名胜古迹,如始建于北魏的少林寺,规模宏大的中岳庙,我国四大书院之一的嵩阳书院和院内的两株“将军柏”,以及我国现存最古的嵩岳寺塔,太室、少室、启母三汉阙和古天文观测台等。
26、武汉东湖风景名胜区 位于湖北省武汉市武昌区。东湖水面辽阔,港叉曲折,依自然环境,分为听涛、磨山、落雁、白马、吹笛、珞洪等景区。沿湖山峦起伏,以磨山最为秀丽,四季花木繁茂,春兰、夏荷、秋桂、冬梅都很著名。有梅林近百亩,七十多个品种。还有楚王、屈原、刘备、关羽、李白、岳飞等历史名人的遗迹多处。
27、武当山风景名胜区 位于湖北省均县西南。峰奇谷险,洞室幽邃,景色绮丽。主峰天柱峰海拨1,612米。武当山为道教圣地之一,自唐以来不断有所建筑,从古均州城至天柱峰一线一百四十余里,分布着数十组元、明、清历代古建筑群,有的在高峰之巅,有的嵌入峭壁,有的隐现于山麓、涧谷、石洞之中,同地形完美结合,工程浩大,工艺精湛,成功地体现了“仙山琼阁”的意境,犹如我国古建筑成就的展览。
28、衡山风景名胜区 位于湖南省衡山县。南岳衡山主要由花岗岩构成,山势雄伟,群峰簇拥,主峰祝融峰海拔1,290米。现存南岳庙、祝圣寺、福严寺、南台寺等寺庙多处。祝融峰之高,藏经殿之秀,方广寺之深,水帘洞之奇为南岳“四绝”。衡山林木繁茂,终年翠绿,奇花异草,四时郁香,素有“五岳独秀”之称。历代帝王和文人墨客来此巡狩、祭祀、聚会、讲学,留有许多古迹和大批诗词、题咏、摩崖石刻。
29、肇庆星湖风景名胜区 位于广东省肇庆市。包括七星岩和鼎湖山两部分。为石灰岩峰林型山水风景。七星岩湖面广阔,七座苍翠的山岩,矗立湖滨,排列如同北斗。岩内多溶洞,岩壁上留有许多题刻。鼎湖山群峰竞秀,古木参天,以丛林古刹、飞瀑流泉著称。散布在庆云寺周围的数千亩自然林,属南亚热带常绿季雨林型,具有独特的岭南景色。
30、桂林漓江风景名胜区 位于广西壮族自治区东北部。是典型的岩溶峰林地貌,山奇水秀,为著名的山水风景名胜区。“江作青罗带,山如碧玉簪”。山石突起,或孤峰婷婷,或峰丛连座,森列无际。漓江及其支流,环回于石山峰林之间,山环水抱,秀丽无比,素有“桂林山水甲天下”之称。桂林“无山不洞”,以芦笛岩、七星岩等溶洞最著名。风景区内文物古迹很多,仅石刻就有两千多件,遍布各风景点,还有秦堤灵渠,秦汉古严关遗址,明靖江王城等。
31、峨眉山风景名胜区 位于四川省乐山地区。包括峨眉山和乐山大佛两部分。峨眉山为平畴突起的断块山。东部低山,势如锦屏,中部群峰如笋,西部山势巍峨,素有“峨眉天下秀”之称。主峰金顶海拔3,099米。登金顶可观云海、日出、“佛光”、“圣灯”四大奇观。从山麓到山顶分别属三个不同的气候带,雨量充沛,植物三千多种,故有“植物王国”之称。峨眉山是我国四大佛教名山之一,有报国寺、伏虎寺、万年寺、清音阁、洗象池等名胜古迹多处。乐山大佛在岷江、青衣江、大渡河三江交汇处,开凿于唐,高71米,为全国之冠。与山、水、寺、塔共同组成了一处蜀中胜景。
32、长江三峡风景名胜区 位于四川省东部和湖北省西部。为以长江峡谷水道为主的河川风景名胜区,西起四川奉节,东至湖北宜昌。长江三峡是瞿塘峡、巫峡、西陵峡的总称。两岸群山笔立、崔嵬摩天,幽邃峻峭。三峡以瞿塘雄、巫峡秀、西陵险和观三峡云雨驰名。沿江的名胜古迹有丰都名山、忠县石宝寨、云阳张飞庙、奉节白帝城以及大量赞颂三峡风光的题刻。长江支流大宁河的小三峡,山青水秀,奇峰壁立,林木葱茏,猿声阵阵,饶有野趣。
33、黄龙寺--九寨沟风景名胜区 位在四川省松潘、南坪县境内。是以众多的高原湖泊、瀑布和植物景观为主的自然风景。黄龙寺面对白雪皑皑之玉翠山,沟内彩池密布,遍地奇花异草;九寨沟内有成百个阶梯彩色湖泊,无数飞瀑流泉奔腾倾泻,串连其间,景色秀丽奇绝,世所罕见。黄龙寺、九寨沟二者毗连,但又被高山阻隔为各自独立、各具特点的两大景区。
34、重庆缙云山风景名胜区 位于四川省重庆市北碚区和合川县城附近。包括缙云山、北温泉、合川钓鱼城以及北碚至钓鱼城间嘉陵江沿岸风景名胜。缙云山、北温泉的山岳江河、温泉峡谷、丛林古刹、溪流瀑布、奇葩异卉展示了巴山蜀水幽、险、雄的特色。山中植物有一千七百余种,有“川东小峨眉”之称。合川钓鱼城是南宋抗元的古战场,该城三面临江,屹立江心,尚存古城墙和七座城门以及护国寺、忠义祠等古迹。
35、青城山--都江堰风景名胜区 位于四川省灌县境内。青城山背靠岷山雪岭,面向川西平原,四周密林青翠,岁寒不凋,诸峰环绕,状若城郭,故名。主峰大面山海拨1,300米。以幽古闻名,素有“青城天下幽”之称。青城山为我国道教发祥地之一,名胜古迹、文赋墨迹极为丰富。都江堰是我国古代劳动人民创建的伟大水利工程,不仅消除水患,而且使川西平原成为“天府之国”,有都江堰、二王庙、伏龙观、斗犀台、安澜索桥、玉垒关等景点。
36、剑门蜀道风景名胜区 位于四川省绵阳地区。是在连绵不断的秦岭、巴山、岷山之间,以“蜀道”为纽带的风景名胜区。蜀道是从陕西汉中、宁强入川至广元、剑阁、梓潼的古栈道,绵亘数百里。沿线地势险要,风光峻丽,唐代李白有“蜀道难,难于上青天”的描述。蜀道中分布着众多的名胜古迹,有古栈道、三国古战场遗迹、武则天庙皇泽寺、唐宋石刻千佛岩、剑门关、古驿道翠云廊、七曲山大庙、李白故居等。
37、黄果树风景名胜区 位于贵州省镇宁和关岭两县接壤处。为以黄果树大瀑布为中心的风景名胜区。大瀑布位于犀牛滩,落差74米,宽81米,瀑下为水深17米的犀牛潭,瀑布周围景色瑰丽,河流曲折,地形起伏,有许多激流险滩和瀑布群。还有石林、溶洞和布依族、苗族村寨以及红岩碑、关索庙、天龙庙等古迹。
38、路南石林风景名胜区 位于云南省路南彝族自治县境内。石林为石灰岩岩溶地貌的一种特有形态,以怪石林立、突兀峥嵘、千姿百态、变化无穷为特征。其生动奇异的形象,犹如莽莽森林,又似千队万骑,令人遐想联翩,流传下来许多传神的命名和神话故事。石林壁峰之中,翠蔓挂石,金竹挺秀,山花香溢,季鸟和鸣,使千嶂崖峰显得生气盎然。附近还有芝云洞、奇风洞、长湖、月湖、飞龙瀑等景点。当地彝族人民的歌舞、风情,更使风景名胜区增添色彩。
39、大理风景名胜区 位于云南省大理白族自治州。为以苍山洱海为中心的湖泊山岳风景名胜区,包括剑川县石宝山景区和宾川县鸡足山景区。苍山挺拔壮丽,主峰海拔4,112米。山上有三千多种植物,是我国植物资源宝库。洱海为高山淡水湖,湖面海拔1,966米,碧水清波,山水相映,明媚秀丽。在下关至上关间分布着古南诏德化碑、大理三塔和蝴蝶泉等名胜古迹。这里白族等少数民族有丰富多彩的民居、民俗和许多优美的民间故事、神话传说。
40、西双版纳风景名胜区 位于云南省西双版纳傣族自治州。以允景洪为中心,包括勐仑、勐遮和澜沧江一线,为茂密的原始森林和热带雨林风光,以动植物资源繁多著称。勐仑河谷热带雨林是西双版纳植物王国的缩影。勐遮有景真八角亭、勐帮水库、曼冷缅寺、茶王树等景点。澜沧江一线有称为“孔雀之乡”的橄榄坝、小白塔、仙人洞、大宗河瀑布、虎跳石等景点以及多种野生植物群落。西双版纳是以傣族为主的多民族聚居区,有独特的民俗、民居建筑和园林村落。
41、华山风景名胜区 位于陕西省华阴县境内。西岳华山属秦岭山脉,由花岗岩构成,平地拨起,直插云霄。落雁峰最高,海拨2,154米。华山以奇险著称,有青柯坪、千尺幢、擦耳崖、苍龙岭、长空栈等景点。华山松高大参天,多生长在海拨1,500米以上的地带,与险峰奇石相得益彰。华山为道教胜地之一。规模宏大的西岳庙位于华阴县城北,还有玉泉院、仙姑观等名胜和许多历代名人题刻,以及神话传说。
42、临潼骊山风景名胜区 位于陕西省临潼县境内。临近古 城西安、咸阳,以名胜古迹众多著名。骊山林木苍郁,素有“绣岭”之称,远望似一匹骊马,最高峰海拨914米。周、秦、汉、隋、唐等王朝均在骊山建离宫,利用温泉沐浴,有华清池等名胜。骊山东有秦始皇陵和兵马俑坑,一号坑已建起规模宏大的兵马俑博物馆。兵马俑雕塑精美,造型生动,是文化艺术珍品。骊山西北有五千年前姜寨母系氏族社会村落遗迹,东北还有鸿门宴遗址等。
43、麦积山风景名胜区 位于甘肃省天水县境内。以石窟造像为主,自然风景也很秀丽,分为麦积山、仙人崖、石门三个景区。在僧帽山、罗汉岩、香积山、三扇岩、独角峰等奇峰环抱中,麦积山一秀突起,石窟即开凿于悬崖峭壁上,现存石窟佛龛一百九十四个,泥塑、石雕七千二百余件,壁画一千余平方米,北朝“崖阁”八座,是丝绸之路上的佛教圣地。风景区内植被良好,山峦叠翠,被誉为西北黄土高原的一颗明珠。
44、天山天池风景名胜区 位于新疆维吾尔自治区阜康县境内。是以高山湖泊为中心的自然风景区。天山博格达峰海拨5,445米,终年积雪,冰川延绵。天池在天山北坡三工河上游,湖面海拨1,900多米。湖畔森林茂密,绿草如茵。随着海拨高度不同可分为冰川积雪带、高山亚高山带、山地针叶林带和低山带四个自然景象带。在天池同时可观赏雪山、森林、碧水、草坪、繁花的景色。附近还有小天池、灯杆山、石峡等景点。天池古称“瑶池”,清乾隆时始以“天镜”、“神池”之意命名为天池。





中国古代刑讯制度研究

李金强   刘 涛

内容提要:
刑讯,发诸西周,几经变革,终乎清末变法,存续几千年,成为中华法系一大特征;其存在有其合理性和历史历史客观性,但其主流的消极性却一直影响着后世的司法制度,包括我们当今的司法观念。

刑讯作为中国古代断狱的一种手段,因其产生甚早,流传久远,而为中国法制史研究者所关注。然而见仁见智,莫衷一是。笔者意欲从刑讯制度的产生及其沿革入手,进而探寻刑讯制度产生的原因及其在历史上的作用,以期对该制度有一个较为清晰的认识。
“刑讯者,讯问狱囚以刑求之之谓。”也就是说,刑讯是借用行刑的方法来审问人犯,从而查明案件真相的一种司法手段。但这种说法也有不确之处,因为在中国古代刑讯的对象不仅限于“狱囚”,同时也可适应于“告人”。依《唐律》,被告受讯而被拷,拷限满而不首者,则反拷“告人”,即准前人(被告)拷仗数,反拷“告人”。刑讯最早见诸文字是《礼记·月令》:“命有司省囹圄,去桎梏,毋肆掠,止狱讼。”这里的“掠”就是指刑讯。因此,“从《礼记》记载的内容来看,西周是已有刑讯还是较为可信的。”在秦代,近年出土的《秦律·治狱律》<一>审理案件“毋治掠为上,治掠为下。”<二>“讯狱必先尽其言,毋庸辄诘。其辞尽,及以诘者诘之,复诘之。”“更言不服”依律“治掠”。可见秦代训囚用刑。另据《史记·李斯传》说李斯被“榜掠千余”,《广雅》篇说“榜,击也。”《苍颉篇》注说“掠,问也。”这是秦代已有刑讯的又一证据。至于汉代,夏侯婴与高祖善,因戏伤婴,婴自告情,谓未受伤,告者不服,移狱,婴以此坐笞掠数百。”又,汉宣帝即位,路温舒上书肯陈尚德缓刑,在他谈及当时狱吏所施行的拷问时曾说:“捶楚之下,何求而不得?故囚人不胜痛,则饰词以视之。”可见刑讯拷问在汉代已较为普遍。可是我们考察上述材料来源,可以发现,除李孚甲在其《中国法制史及引论》中提及《秦律·治狱律》一材料外,其余材料皆出自史传,因此学界通说认为,刑讯作为一种制度而著之于律令,始于南北朝时期。“就刑讯之制而言,秦汉刑讯不见于律令,或为法官一种淫威,如秦之“榜掠”是也;或默认之事实。……,至于汉景帝捶令之设,原为笞罪之刑具,非为拷问之设,吏滥用之,非本意也,南北朝以刑讯著之律令。”“惟刑讯著之于律令,则始于南朝梁之所立之测罚,陈承之。”所谓“测罚”即“凡系狱者,不即答款,应加测罚……应测罚者,先参议牒启,然后科行,断食三日,听家人进粥二升。”
自梁以后,刑讯正式为律所规定,开始了刑讯制度化的历史。“北魏鞫囚限于杖五十,历北齐、北周至隋,各有其刑讯之制。”在此期间,各朝刑讯之制虽有不同,但总的趋势是日渐严酷。延至唐代,中国封建法制的各种制度臻于完备。《唐律》首先规定了刑讯适用的前提:“先备五听,又验诸证言,事状疑似,犹不首实者,然后拷掠”。《唐律疏义·断狱》“讯囚察辞”条规定了刑讯立案的程序,“立案见在长官同判,然后拷讯。若充使推勘及无官同判者,得自别拷。”由此条可见,在一般情况下,司法官在行刑前首先要立案,并由所在长官共同审讯。关于刑讯的实施和禁止,在《唐律疏义》“拷囚不得过三度”条中也有规定:“诸拷囚不得过三度,总数不得过二百,杖罪以下不得过所犯之数。”“决罚不如法”条规定:“决杖者,背、腿、臀分受。须数等,拷讯者亦同。”关于刑讯的禁止主要体现在“议清减老少疾不合拷讯”条,该条主要规定了禁止刑讯的特殊对象,即享有议、清和减等特权的人员,70岁以上的老人和15岁以下的孩子,身体残疾者等。唐代虽然对刑讯制度作了较为严格的规定,但由于中国古代断狱过分依仗口供,一些官吏为案件速决或为贪求贿赂,即使在唐代酷吏枉法,竟以酷刑讯囚之事也是司空见惯。据史记载,高宗时官吏以残酷为能。以致于将人犯不卸枷锁打死也不受追究。武则天登基以后,任用来俊臣等酷吏掌典大狱,不问案情轻重,动辄对人犯行灌耳、囚于地牢之刑。尤为甚者,酷吏竟将人犯盛于瓮中,周围架火烤炙。两宋之时,刑讯制度宽猛不一,宋太祖时,对刑讯的使用作了较为严格的规定。“今诸州获盗,非状验明白,未得治掠,其当讯者案具白长吏,得判及讯之,凡有司擅掠者,论为私罪。”但是到了南宋法纪松驰,刑讯之制又趋于严酷。元代规定,除非对强盗,不得施以酷刑。对情节严重的犯罪,如果需要加以刑讯,必须有长贰僚佐会议立案,并且元代规定了不得法外用刑,治罪。明承唐律,严格规定法官拷问人犯的责任。嘉靖年间,规定对于杀人、盗窃、抢夺等严重犯罪而故意不招的,用严刑拷讯,其余的犯罪则使用鞭、扑等一般刑讯。明袭唐律,清又袭明,历朝严审刑官滥用刑讯之禁。康熙时禁止大镣、短夹棍、大枷的使用。满清末季,西风东渐,外迫于西方列强之势,内困于积贫积弱之弊,清末变法修律,1908年拟定《大清现行刑律》,1909年奏进,1910年颁布施行,这在中国法制史上才第一次明令废止了刑讯的使用。
历时几千载,历朝十数代,发诸西周而终乎清末变法的刑讯制度,在中国法制史上虽时有存废之争,但还是存续了几千年,并成为中华法系的一大特征,这不能不使我们对该制度生成和存在的原因进行追问,刑讯制度产生和存在的原因究竟是什么?笔者认为原因大致有二:
第一,中国古代刑讯制度的思想基础是儒家的“慎刑”思想。儒家的“慎刑”思想不仅要求法官严格司法,不可违法用刑,造成滥刑,还要求被审讯人自己承认有罪或相关的犯罪事实,做到心服,把客观的犯罪行为与被审讯人的主观认罪态度结合在一起。早在儒家的经典《周礼》中已有论述,而且还把它作为一种对司法官的要求。《周礼、秋官》载:小司寇“以五刑听万民之狱讼,附于刑,用情讯之,至于旬及弊之。”这里的“用情讯之”就是要被审讯人心服。对此后人作了说明论述,贾公彦认为:“以囚所犯罪附于五刑,恐有枉滥,故用情讯之,使之真实。”丘俊说:“既得其罪,附于刑矣,恐其非心服也,又从而情以讯之……其谨之又谨如此,此先王之世,天下所以无冤民也欤?”可见“用情讯之是为了做到心服,而心服及至于“无冤”,这是中国儒家“慎刑”思想中的一项重要内容,因此“断罪必取输口供”也就成为中国古代司法审判的一条原则。在大部分刑事案件中,被告人的口供是必不可少的证据,没有口供就不能对被告人定罪。
古代的口供同现代意义上的被告人陈述有所不同。现代意义上的被告人陈述除包含口供外,还包括被告人对被指控内容的辩解,而古代的口供则专指被告人对指控事实的辨认,因而口供又被指称为“首实”。口供之所以在我国古代司法中如此重要,除上文提及的“慎刑”思想一点外,笔者认为尚有以下几个方面的原因。一是口供是被告人对所犯事实的交代,由于司法官存在着这样一个先入之见,即他们相信没有一个无罪的人会自诬有罪,因此他们认为口供本身的证明力比其他证据强。二是中国古代地方上司法行政不分,行政官员兼理司法事务,这就导致了地方上司法力量非常薄弱,而司法力量的薄弱又导致了在刑事诉讼中司法官员倾向于对被告进行有罪推定,一起案件发生后,司法官员只有尽快收集到充分证据,证明被告人有罪,才能结案,而法律给予他们的办案期限又非常有限(如唐律规定办理徒以上的案件须30日内审结),司法官员很难有足够的时间与精力去重新收集各种相关证据,为按时结案,只好求助于被告人的供认。可以说“司法力量薄弱导致有罪推定,再导致片面追求被告口供,这正是中国古代大部分刑事案件办案要过程的写照。”
第二,神明裁判在中国昙花一现,在古代科技不发达、刑侦技术落后的情况下,刑讯成为无奈的选择。神明裁判制度,亦称神示证据制度,它是人类社会早期司法活动中经常采用的查明案件真相的重要方式。神明裁判借力于“神意”,“低级文化之人民,信仰神有超自然之力,支配人事,降临祸福,赏罚邪正;故在原始社会,关于法律事项有争议时,往往祷神而乞其裁判,或窥神意而裁决其曲直。受裁判者,以信仰神?之故,不仅衷心服从,且恐背之而受罚;在强制执行机关不完备之原始时代,此为确保裁判之效力最适切的方法。”中国古代社会早期,神明裁判的现象在一定范围内普遍存在。夏商时代,神权法思想盛行,统治者每遇大事,都会通过特定手段去获取神的旨意。有史可考的商代司法审判中,便不乏这样的记载。根据这些记载,司法官员获得神谕的主要方式有占卜、水、火考验等。卜辞中“兹人井(刑)不?”就是卜问对于一个既不能肯定其有罪,也不能肯定其无罪的人,施以刑罚。西周时期,神明裁判的色彩越来越淡,司法官在审理疑难案件时一般会令双方当事人进行宣誓。到了春秋时期,司法过程中的神明裁判已大为减少。旧中国以后,在正式的司法程序中神明裁判已无地位,除了偶尔被用来诱供之外,单纯神明裁判的结果本身不允许作为定案的依据。与西方社会相比,中国古代正式司法活动中排斥神明裁判的年代要早的多。欧洲以决斗为主的神明裁判方式,在法国从公元501年开始一直持续了1000多年;英国从1066年到1819年决斗一直是正式的司法程序之一。中国的神明裁判之所以昙花一现,根源在于中国的传统文化。中国传统的士大夫主流是不太相信鬼神,不愿借鬼神进行司法活动,这样,神明裁判的过早隐退也就顺理成章了。神明裁判过早隐退,而作为司法审判,特别是刑事审判手段的刑侦技术又没有发展,这势必造成刑事审判过程中证据的收集和质印的空白。如此,中国古代司法活动通过拷掠来逼取口供的刑讯制度的出现并且大行其道也就不难理解了。
刑讯制度作为中国古代法制的一个重要组成部分,作为历史的存在,是不容否认的事实。对历史的反思有助于我们认识过去,更有益于我们把握未来。当我们今天再对刑讯这一尘封日久的制度做些检省的话,我们该对它置措何辞呢?下面笔者将针对个别学者的观点,阐说一下自己的看法。
中国古代刑讯制度的主流难说是积极的。中国古代刑讯制度是积极的,还是消极的,有的学者坚持认为是积极的。笔者对这种观点不敢苟同。该论者为佐证自己的观点,从三个方面进行了论证。<一>“中国古代司法官的审判水平参差不齐,‘严明者’为数不多,不用刑讯不足以帮助他们及时结案。”<二>“中国古代刁民不少,不用刑讯不足以使他们招供。”<三>“中国古代的刑侦技术有限,如果不用刑讯,一些疑难的犯罪线索和证据就难以发现。”
难道事实真是这样吗?我们不妨借用以上三个角度做一番重新审视。首先,中国古代司法官的审判水平参差不齐,这是事实;“严明者”为数不多,也可能是事实。但由此并不能必然推导出中国古代的刑讯制度的主流具有积极性!人有智愚,这是自然的铁律,非独司法官如此,其他职业的从业者也是如此;非独古代如此,现代也如此;非独中国如此,外国亦是如此。有关资料表明:“目前中国基层法官队伍大致有下面三个来源:一是正规院校来的学法律,或非法律的毕业生……这类人数都不到10%;二是从当地招考或政府其他部门调入法院的,这类人数约有30%;其它则是复转军人,大约超过50%。”在如此复杂的法官构成人员中,我们又怎能轻易断言中国今天的司法官会比中国古代的更水平齐一?我想即使“刑讯积极论者”也不会赞同面对今天的现状我们要重新招回刑讯之魂吧?所以我认为用中国古代司法官水平参差不齐,“严明者”不多,不用刑讯不足以帮助他们及时结案来佐证刑讯的积极性是站不住脚的。
其次,“积极论者”用以支撑其观点的又一根据是“中国古代刁民不少,不用刑讯不足以使他们招供。”在此姑且不说论者的这一说法有无统计学上的依据,单就“刁民”一词不应属于严格的学术语汇的范畴。“贫困”、“受教育的人数不多”就势必造就“刁民”吗?你怎么去证明“知书答理”之士就一定是淳朴敦厚之人?不能证伪的命题,其本身极有可能就是一个伪命题。
再次,论者还说“中国古代的刑事侦查技术有限,如果不用刑讯,一些疑难的犯罪线索和证据就难以发现。”刑侦技术的不发达可能是刑讯制度产生的诱因之一,但是却不能以此作为论证中国古代刑讯制度主流合理性的依据。说中国古代的刑事侦查技术手段有限是对的,但这只是与现代发达的刑侦技术纵向相比,横向比较结果又如何呢?试问宋代一部凝聚中国古代刑侦技术智慧精华的《洗冤录》在当时世界又有谁可与之比肩?
一种制度的历史存在必然有其一定的合理性,但是我们也不能盲目地对之高唱赞歌。正如刑讯制度,笔者认为,从历史的角度观察,它非但在主流上不是积极的,同时他还为后世的司法活动留下了祸患。清末变法修律明令废止刑讯距今近有一个世纪了,但是今天我们仍能时时目睹为逼取口供而上演的一幕幕血淋淋的惨剧,难道你能说这不是中国古代刑讯制度的流弊吗?
注:作者刘涛,工作单位:山东大学威海分校法律系;作者李金强,工作单位:山东省胶州市人民法院。
几个超期羁押问题的人权思考

——从一个案例中所想到的

欧兵


[摘要] 超期羁押是司法实践中长期存在而又难以从根本上得到解决的现实问题。它的存在严重的侵犯了被羁押人的人权,妨碍了刑事诉讼法中的公平和效率,浪费了有限的司法资源,破坏了正常的司法诉讼程序。本文从超期羁押的现状、产生的原因及一些救济方法入手,围绕实现“阳光羁押”的诉讼目的进行了深入的思考:诉讼效率的提高不应以牺牲诉讼价值为代价,尤其是在“人权入宪”的法律背景之下,我们更应该杜绝超期羁押,保障人权。

[关键词] 超期羁押 人权 口供 司法救济 程序 人权入宪



一 引言
(一)超期羁押:有罪无罪关12年
  这是一起典型的超期羁押案件。12年,自1991年至2003年整一个生肖轮回,4478天,河北省曲阳县党城乡党城村村民杨志杰一直被羁押在看守所里。
1991年2月9日凌晨,河北省曲阳县党城乡党城村村民牛民好家发生爆炸。牛家4岁的儿子被炸死,牛民好和妻子、女儿受伤,其中牛妻重伤致残。因为同村村民杨志杰的岳父与牛民好的姐夫十几年前有过纠纷,杨志杰的内弟又因琐事与牛民好发生过矛盾,所以1991年3月4日,时年34岁的杨志杰因涉嫌作案被收容审查。
   杨志杰是1991年3月4日,被曲阳县公安局以涉嫌爆炸作案收容审查,到1992年7月才被逮捕。这期间长达一年零四个月。此期间没有进入任何诉讼程序,直到1998年3月,杨志杰才被起诉。整整7年,案卷中也没有任何申报延期审查的材料。
  1998年3月,杨志杰在看守所呆了整整7年后,检察院终于对该案提起公诉。1998年4月7日,保定市中级人民法院开庭审理此案,法庭作出一审判决:被告人杨志杰犯爆炸罪,判处死刑,缓期二年执行,剥夺政治权利终身。
  杨志杰不服一审判决,上诉至河北省高级人民法院。1999年12月,河北省高级人民法院以“事实不清,证据不足”撤销原判,发回重审。保定市中级人民法院依法另行组成合议庭,决定在2000年4月5日开庭重审,但在开庭前两日,公诉机关以本案更换了承办人并需对该案重新审查为由,提出延期审理的建议,得到同意。
  2000年11月7日,保定市中级人民法院以“检察院在补充侦查的期限内没有提请法院恢复审理”为由,裁定按检察院撤诉处理。之后,在两年多的时间里此案处在静止状态。
2002年12月,保定市检察院下达《不起诉决定书》,认为杨志杰涉嫌爆炸案事实不清,证据不足,不符合起诉条件。2003年6月6日,才把杨志杰释放回家。
杨志杰被违法羁押一直关押了7年之久才起诉,后来进入诉讼程序后又拖延了5年。在长达12年间,有关部门为何一错再错持续下去呢?
如今,走出看守所的杨志杰又踏上了索赔的漫漫长路,他能获得赔偿吗?我们拭目以待。

(二)超期羁押的现状
1、超期羁押的数量不容忽视
据最高人民检察院提供的数据表明,1993年至1999年全国政法机关每年度超期羁押的人数一直维持在5万至8万人之间,1999年达到84135人,2000年为73340人,2001年为55761人。
虽然,近年超期羁押现象稍微有所缓解,但如果不从根本上全方位的解决超期羁押,结果必定是“边超边清,前清后超”。
  超期羁押在高涨的社会呼声中确实有所缓解,但杨志杰一案还是反映了超期羁押的严重性,是对“人权入宪”的严重挑战,值得我们深思啊!
2、假借合法程序,相互“借用”办案期限
  (1)侦查人员在案件未达到批捕、或审查起诉的基本条件,但又界临办案最后限期时,匆匆将案件移送检察机关,合法获得两个月的补充侦查期限;
  (2)同理,检察人员办理审查批准逮捕、审查起诉案件即将到期之际,赶快办理补充侦查手续,将案件退回公安机关,充分利用合法程序,为自己办案获得足够的期限;
  (3)检察院向法院提起公诉的案件,事实清楚,证据确实、充分,法院由于各种原因在法定期限内不能审理完毕,要求检察机关提出延期审理的申请,以达到延长审理期限的目的。
  3、任意延长或重新计算羁押时间
  《刑事诉讼法》规定了拘留、检察自侦、审判阶段可以延长期限的几种情形,但延长期限的权力基本掌握在本机关的兄弟部门或上级机关手中,也就是说除了机关的内部监督外,基本不受其他机关的制约,这样公检法各机关有可能根据侦查或其他需要,任意延长羁押时间。
4、死刑复核、死缓核准无期限限制,终审死刑、死缓犯权利得不到保证。
  具体死刑复核、死刑缓期两年执行核准时间没有任何法律予以确定,这极易造成死刑、死缓犯无限期等待复核、核准,造成超期羁押,其最终的结果就是造成人权被变相的合法的随意侵犯。

二 超期羁押的界定
(一)超期羁押的涵义
所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中,超过法定的羁押期限而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为。由此,我们不难看到超期羁押的两种形态:一种是绝对的超期羁押,即司法机关在诉讼阶段羁押犯罪嫌疑人、被告人超过了最长的法定期限而继续羁押的违法行为;另一种是相对的超期羁押,即司法机关在诉讼阶段羁押犯罪嫌疑人、被告人超过了法定期限而又未办理延长羁押期限的法律手续而继续羁押的违法行为。
超期羁押不仅严重侵害犯罪嫌疑人、被告人的人权,而且违背了法治理念,亵渎了法律的尊严,严重损害了公安司法机关在人民群众中的良好形象。为维护法律的尊严,实现刑事诉讼的价值必须采取有效措施,对超期羁押现象予以坚决的纠正和根除,实现“阳光羁押”,保障人权。

(二)超期羁押是否构成非法拘禁
超期羁押是否构成非法拘禁?这个问题在学界颇有争议,尚无定论,但无非是否定和肯定之争。否定派认为超期羁押行为不能构成非法拘禁罪,主要理由是:第一,超期羁押的前提是合法羁押。这种羁押的合法性,使超期羁押区别于非法拘禁。因为非法拘禁行为对人身自由的限制是没有任何合法性基础的。这种行为的违法性表现在限制人身自由的超时上,而不是表现在限制人身自由本身,因而与非法拘禁具有本质区别;其次,在刑法理论上,非法拘禁是一种以作为的方式实施的行为犯,是以积极主动的作为去非法限制他人的人身自由的行为。而超期羁押通常表现为消极的不作为方式故意。不作为行为构成犯罪,在刑法理论上,通常都要求有具体的物质性的危害结果。超期羁押本身并不具有这种物质性的危害结果;再次,导致超期羁押的原因是复杂的,简单地用追究刑事责任的方式,既不能解决超期羁押的问题,也不能保证追究刑事责任的合理性。
肯定派认为,超期羁押行为无论从《刑法》第238条的规定上看,还是从实际的社会危害性上看,以非法拘禁罪来处理,都是合适的。
我认为,以上两种观点都各有其理由并有一定的可行性。第一种做法无疑有利于惩罚犯罪,但却忽略了人权的保障;第二种观点则注重保障人权而人为的削弱了刑事诉讼强制措施对惩罚犯罪的重要功效,同样也是不可取的。我个人认为,比较恰当的做法是,以刑法修正案的形式单独设立超期羁押罪。同时,对超期羁押罪的犯罪构成进行科学、合理的设置,以避免缺乏理性的偏向。这样一来,既有利于保障人权,又有利于强制措施惩罚功效的发挥。

三、超期羁押的成因