湖南省人大常委会


湖南省预算外资金管理条例
湖南省人大常委会


（1994年8月30日湖南省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 1995年1月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 行政事业单位预算外资金的管理
第三章 财政行政部门预算外资金的管理
第四章 法律责任
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强预算外资金管理，发挥预算外资金在经济建设和社会发展中的作用，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于各级人民政府及其所属部门、其他国家机关、群众团体、全民所有制事业单位（以下简称行政事业单位）预算外资金的收支和管理活动。
第三条 本条例所称预算外资金，是指行政事业单位管理的不纳入国家财政预算的资金、财政行政部门管理的不纳入国家财政预算的资金。
国有企业留用资金不列入预算外资金管理。
第四条 各级人民政府应当加强对预算外资金管理工作的领导，负责组织实施有关预算外资金管理的法律、法规，审批本级预算外资金收支计划和决算。
第五条 各级财政行政部门是预算外资金的主管部门。其主要职责是：
（一）贯彻实施有关预算外资金管理的法律、法规；
（二）审核、汇总、编报预算外资金收支计划及其执行情况和决算；
（三）监督检查预算外资金收支活动；
（四）依法查处违反预算外资金管理法律、法规的行为。
第六条 各级审计、物价、计划、税务等行政管理部门应当按照各自的职责做好预算外资金的监督、管理工作。
第七条 行政事业单位应当依法组织预算外资金收入，合理安排预算外资金支出，按时编报预算外资金年度收支计划及其执行情况和决算。
第八条 对在预算外资金管理工作中做出显著成绩的单位和个人以及检举、揭发违反预算外资金管理法律、法规的有功人员，由人民政府或者财政行政部门给予表彰、奖励。
第九条 各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会应当听取和审议同级人民政府关于预算外资金收支和管理情况的报告，监督同级人民政府及有关部门贯彻执行预算外资金管理的法律、行政法规和本条例。

第二章 行政事业单位预算外资金的管理
第十条 行政事业单位预算外资金是指按照法律、法规以及省人民政府的有关规定收取、提留、集中或者安排使用的不纳入国家财政预算的行政事业性收费、各种专项基金（资金）和其他预算外资金。
行政事业性收费和各种专项基金（资金），必须使用财政行政部门统一印制或者监制的收款收据。
第十一条 预算外资金属国家所有，单位具有使用权。
行政事业单位预算外资金实行财政专户储存和收支两条线管理。实行财政专户储存的预算外资金，按照国家规定计付利息。
按照国家规定实行企业化管理的事业单位依法从事有偿经营服务的收入，不列入预算外资金管理。
第十二条 行政事业单位应当按照国家和省人民政府规定的用途使用预算外资金。
行政事业单位根据国家确定的范围，可将部分预算外资金用于补充行政事业经费。
各种专项基金（资金）和社会公益性无偿集资、募捐，必须专款专用，不得挪作他用。其管理办法由省人民政府另行制定。
第十三条 行政事业单位应当按季度编制预算外资金支出用款计划，报同级财政行政部门审批。
财政行政部门应当简化手续，及时审批预算外资金支出用款计划（含特殊需要临时追加的计划）。财政行政部门对按照国家和省人民政府规定用途使用的必须予以保证，自接到支出用款计划之日起七日内答复使用单位，并按批准计划及时办理拨款手续，不得贻误财政专户储存单位使用
资金。财政行政部门有权否决不符合规定用途的支出用款计划。
未经财政行政部门批准，开户银行不得支付存入财政专户的资金。对业经财政行政部门批准支出的款项，开户银行应当及时支付，不得借故压票。
第十四条 行政事业单位按规定将预算外资金用于自筹基本建设，必须经同级财政行政部门审查；未经审查批准的，不得列入基本建设计划。
第十五条 行政事业单位用预算外资金购买专项控制商品，必须经同级财政行政部门审查；未经审查批准的，不得办理控购审批手续。
第十六条 行政事业单位将预算外资金发放工资、奖金、补贴、津贴或者用于其他福利开支，必须执行国家和省人民政府的有关规定，并列入单位预算外资金支出用款计划，报同级财政行政部门审批。
第十七条 财政行政部门在保证财政专户储存单位正常用款的前提下，可有偿调剂使用财政专户储存单位的间歇资金，支持生产和事业发展。
第十八条 行政事业单位应当将预算外资金纳入本单位财务统一管理。
禁止公款私存。禁止将预算内资金转为预算外资金。
第十九条 在保证预算外资金专项使用的前提下，县级以上人民政府可以根据特殊需要调用本级部分预算外资金，县、不设区的市、市辖区人民政府须报设区的市、州人民政府和地区行政公署备案；设区的市、州人民政府和地区行政公署须报省人民政府备案。
各种专项基金（资金）和社会公益性无偿集资、募捐必须专款专用，不得调用。

第三章 财政行政部门预算外资金的管理
第二十条 财政行政部门预算外资金是指按照国家和省人民政府的有关规定收取的附加收入，集中的事业收入、企业收入以及其他收入。
第二十一条 财政行政部门应当按照国家和省人民政府规定的项目、范围、标准收取和集中预算外资金。未经批准，不得增设项目、扩大范围、提高标准。
第二十二条 财政行政部门应当严格按照国家和省人民政府规定的用途安排使用预算外资金，不得挪作他用。
第二十三条 县级以上人民政府可以统筹安排使用财政行政部门预算外资金，用于财政综合平衡。

第四章 法律责任
第二十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的单位，由县级以上人民政府财政行政部门予以处罚：
（一）未按规定使用财政行政部门印制或者监制的收款收据的，没收违法所得，并处违法金额10％的罚款；
（二）未按规定实行财政专户储存的，抵减其预算内拨款，并处违法金额10％的罚款；
（三）擅自将预算外资金用于自筹基本建设，或者购买专项控制商品的，责令限期改正，并处违法金额10％～20％的罚款；
（四）擅自用预算外资金扩大补贴、津贴范围，提高补贴、津贴标准或者滥发奖金、实物的，责令限期改正，可以处违法金额10％～20％的罚款；
（五）将预算内资金转为预算外资金的，没收转移款项，并处违法金额20％～30％的罚款；
（六）将预算外资金公款私存的，没收其全部违法金额，并处违法金额50％的罚款。
第二十五条 违反本条例规定，有第二十四条所列行为之一的单位，由上级主管部门对主管负责人和直接责任人处300元以上1000元以下罚款；上级主管部门或者监察部门可以给予行政处分。
第二十六条 未按规定编报预算外资金收支计划及其执行情况和决算的，由县级以上人民政府财政行政部门责令限期改正，可以通报批评。
第二十七条 财政行政部门违反本条例第二十一条、第二十二条规定的，由同级人民政府责令改正，或者由上级人民政府撤销其规定，给予通报批评；监察部门对主管负责人和直接责任人可以给予行政处分。
财政行政部门违反本条例规定，有第二十四条所列行为之一的，由同级人民政府或者上级主管部门按照第二十四条、第二十五条规定处理。
第二十八条 财政行政部门和开户银行违反本条例第十三条规定，无正当理由拖延拨款、借故压票造成用款单位重大经济损失的，应当赔偿经济损失，由上级主管部门对直接责任人处300元以上1000元以下罚款；上级主管部门或者监察部门可以给予行政处分。
第二十九条 当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，对复议决定仍不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行
处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院依法强制执行。
第三十条 违反本条例规定，情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第三十一条 本条例自1995年1月1日起施行。



1994年8月30日
浅析举证责任分配原则的完善及意义
——从民事诉讼角度

韩刚


【摘要】举证责任分配问题作为民事诉讼脊椎的举证责任的核心内容，在审判实践中起着决定谁胜谁负的的关键作用，本文从举证责任分配的含义入手，论证了在民事审判实践中确立谁主张谁举证等举证责任分配的六大原则及其意义。
【关键词】举证责任；举证责任分配


举证责任曾被日本学者称为整个民事诉讼的脊椎，美国学者伯纳德.施瓦茨更是认为在实际诉讼中，举证责任问题的实际重要性甚至比大多数律师认识到的还要大。确定举证责任问题常常就是决定谁胜谁负的问题。而举证责任分配问题又是举证责任的核心，可见其在民事审判实践中的重要性。我国《民事诉讼法》、专家建议稿的《中华人民共和国民事证据法（草案）》及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》对举证责任分配问题都作了一些规定，但是这些规定仍不能适应民事审判方式改革向纵深发展的需要。本文试结合司法实践就审判实践中如何完善举证责任分配的六大原则及其意义进行论证。
一、举证责任分配的含义
举证责任分配是指当事人按照法律规定的由哪一方当事人承担举证责任的固定分配规则及举证时限的要求对自己提出的诉讼主张各自承担提供哪些证据的责任，是举证责任的性质的外化及其功能的表现，其意义在于由法律预先规定在事实真伪不明状态时，由哪一方当事人来承担对其不利诉讼后果的风险，因此具有指引法官正确裁判的功能。对举证责任分配的含义，理论界有许多学说，但最有影响的为德国民事诉讼法学家罗森伯格的法律要件分类说，其主要内容将民事实体法条文分为四个类型，即权利发生规范、权利妨害规范、权利消灭规范和权利制约规范。凡主张权利的当事人，应就权利发生的法律要件存在的事实负担举证责任，否认权利存在的当事人，应就权利发生妨害法律要件、权利消灭法律要件或权利制约法律要件的存在事实负担举证责任。这种划分标准的功能设置体现在审判实务中，当遇有当事人所主张的待证事实不明，且在双方均不能予以证明的情况下，法官可据此径行对该待证事实进行归类，从而确定应负担举证责任的当事人，根据举证责任履行的效果，从而作出相应的裁判，将败诉的结果判给经举证责任分配之后产生不利的影响的一方当事人。 这为法官在待证事实处于真伪不明状态时，如何作出裁判产生了指示作用。例如在借贷法律关系诉讼中，原告请求返还借贷合同标的物，主张取回权，仅就双方订立了借贷合同及交付标的物这一事实负担举证责任就可以了，对双方均有民事行为能力及订立合同时不存在欺诈、胁迫等导致合同无效从而妨碍取回权产生的事实应由被告负担举证责任。在民事审判实践中，我们在运用举证责任分配原则时还应弄清楚举证责任负担的主体问题。
举证责任的负担主体应当是与案件在实体上有利害关系，且在诉讼中能提出自己独立诉讼主张的当事人，包括原告、共同诉讼人、第三人。其他诉讼参与人都不是举证责任负担的主体，不承担举证责任。诉讼代理人在诉讼中向法院提供证据只是为维护被代理人的利益，以被代理人的名义，代替或帮助被代理人参加诉讼，本人与案件处理结果无任何利害关系；证人、鉴定人、翻译人员参加诉讼只是履行法定义务协助法院查明案情，与案件处理结果也无利害关系。上述人员提出证据的活动仅是民事诉讼中证明活动而已，他们并不负担举证不能或不足的后果责任，所以他们不是举证责任负担的主体。
对法院是否是举证责任负担的主体，我们认为从举证责任分配的含义来看，法院不是举证责任负担的主体。因为法院作为行使国家审判权的代表，只需通过对双方事人提交的且已经过庭审质证的证据进行审查得出合乎法律的裁判就完成其职责，案件处理结果与其无任何利害关系，其在诉讼中也没有任何诉讼主张，只是一名不褊袒任何一方当事人的居中裁判者。法院有时为查明案情而进行查证也应在当事人提出申请（以两次为限）且当事人确有客观原因及其他法定原因无法提供证据的前提下才可以调查收集证据。如当事人双方提出的影响查明案件主要事实的证据材料相互矛盾，经法庭质证无法认定其效力的；因证据自身性质和特点，致使当事人或其诉讼代理人无法、无权收集的等情况。在法院调查取证仍没有结果的情况，仍由申请法院调查取证的当事人承担举证或不足的不利后果。在民事审判实践中应杜绝法院主动调查取证的做法，理由很简单，法院为了一方当事人的个人私利而动用国家司法权调查取证源，不仅浪费了社会全体公民共同的有限的司法资源，对其他当事人也是不公平的，违背了诉讼平等的原则，再者法院也不可能全面收集对双方当事人都有利的证据，不可避免地造成无意识褊袒一方当事人的情况，且法官自然而然地会对自己取得的证据有偏见，易形成预断，在对方当事人有异议的情况会出现法官与对方当事人辩论的违背民事诉讼原理的尴尬现象，对方当事人不可避免地会对裁判的公正性产生合理怀疑，引起当事人上诉、上访，影响法院的司法权威，不利于社会关系的稳定。
二、在民事审判实践中应完善的举证责任分配的六大原则
当事人由于与案件处理结果有切身利害关系，有时不能客观地陈述案件事实、举证，审判实践中经常会出现案件处于真伪不明状态的情况，作为解决社会纠纷最后防线的人民法院又不能拒绝作出裁判，这就必须有一套科学的举证责任分配原则来指导法官科学地在当事人之间分配举证责任，并作出合理的裁判使当事人服判息讼。我们认为，在完善举证责任分配原则时，应考虑不致任何一方当事人过多承担因事实真伪不明而产生的诉讼风险，双方当事人能在诉讼中保持大致平衡的地位，使依据实体法和民事诉讼理论规定的举证责任在原、被告之间的适当分配。
（一 ）谁主张谁举证
这一原则是各国民事诉讼法普遍适用的原则。当事人对自己提出的主张有提供证据加以证明的责任。以原告为例，原告在起诉时必须在诉状中写明证据和证据来源，证人姓名和住所，并能证明原、被告具有本案诉讼当事人的资格，所起诉的法律关系成立及受理法院有管辖权，法院才能受理该案。在诉讼 中原告还必须补充提供足以胜诉的证据才能使自己的诉讼主张获得法官的支持。被告在应诉、答辩过程中对自己的诉讼主张及否认、反驳原告的主张或者提出反诉都必须以一定的事实做基础并提供证据加以证明，其主张才能得到法官的支持。只有少数情况下当事人只提出自己的诉讼主张而不必提出证据证明也可能胜诉，如被告对原告的诉讼主张做认可表示，免除原告提供证据的责任，原告就可以不必提供证据而获得胜诉。
（二）举证责任的后果责任一般由原告承担
举证责任应从行为意义和结果意义两种层面理解，后果责任指案件事实处于真伪不明状态时，由负担举证责任的当事人承担不利于己方的诉讼后果。作为当事人地位完全平等的民事诉讼都是由原告首先发起诉讼的，应由原告负担举证责任，即，如原告不能举证或其举证不能充分证实其诉讼主张，法官就应作出有利被告的裁判。原告在提起诉讼之前都是经过反复考虑、权衡利弊，准备是比较充分的，而被告尽管有十五天的答辩期，但比起原告来其准备程度差得远；司法实践中由于原告法律知识的缺乏或是品格低下等原因还经常出现原告滥用诉权随意起诉他人，甚至恶人先告状的现象，而且长时间以来法官形成一种偏见凡是先起诉的好象都有理，出现一种无意识褊袒原告的现状；现行法律对原、被告权利义务有许多不平等的规定，以撤诉制度为例，我国民事诉讼法规定，原告撤诉只须法院裁定是否准许，无须被告同意，且原告可以就同一诉讼请求反复起诉，启动诉讼程序；原告无正当理由不出庭只是按撤诉处理，被告不出庭，却可以缺席判决，甚至拘传，对被告因原告不出庭给其造成的损失，原告却不承担任何责任，这些规定都损害了被告的诉讼利益和实体利益，对被告是不公平的。总之，被告在诉讼起始阶段就处于一种不利的诉讼地位，因此一般情况下应由原告负担举证责任，只在一些特殊侵权案件中法律规定由被告负担举证责任的才由被告负担举证责任，这即是举证责任倒置。
（三）举证责任倒置
所谓“有原则 ，就有例外”，在一些如环境污染损害赔偿等特殊侵权案件，按上述原则原告应就其损害事实、被告行为的违法性及损害事实与被告违法行为之间的因果关系负担举证责任，但原告就损害事实与被告侵权行为存在因果关系负担举证责任几乎是不可能。因受客观条件限制，原告既无举证的条件，也无举证的能力，相反被告却有条件、有能力举证，在此情况下，为了平衡双方当事人的举证利益，更好地保护社会弱者的合法权益，民事实体法规定对这类特殊侵权行为实行无过错责任，在举证责任上规定了由被告负担举证责任，即学者所称的举证责任倒置。举证责任倒置指在民事诉讼中一些特殊案件上负担举证责任的原告提供证据确有困难的，依照法律规定由对方当事人向法院提供证据，负担举证责任。这一原则只适用于一些特殊案件和某些技术性、专业性较强的案件。在这些案件中被告对原告提出的事实予以否认的，由被告负担举证责任。我国民事诉讼法根据《民法通则》第123条至第127条规定了在六种特殊侵权诉讼中，实行举证责任倒置，由被告承担举证责任。
除此，因期货公司未按客户指令单或者未入市场交易引起的诉讼 ；医疗纠纷；单位开办法人企业注册资金不到位引起的追加开办单位为共同被告的诉讼；因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动关系，以及涉及减少劳动工资性收入等决定而引起的劳动争议诉讼，或者人民法院认为应当由用人单位举证的其他劳动争议诉讼等案件也实行举证责任倒置。
（四）肯定者应负举证责任，否定者不负举证责任
在罗马时代，就有“一切被推定为否定之人之利益”，“为主张之人有证明义务，为否定之人无之”，这一古老的举证责任分配规定，不仅为大陆法中“主张消极事实的人不负举证责任”学说奠定了基础，且亦对英美法国家举证责任分配理论与实务产生了深远的影响。
（五）举证责任的免除
举证责任的免除指在民事诉讼中，当事人一方提出诉讼主张及事实理由，一方当事人予以认可或者人民法院认为当事人不需要其提供证据加以证明，而免除其负担的举证责任。其主要情形有：一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实及诉讼主张明确表示认可的；众所周知的事实和自然规律定理；根据法律规定或已知事实，能够推断出的另一事实；已为人民法院发生法律效力的裁判所确定的事实；已为有效公证书所证明的事实；人民法院保全的证据。当事人反驳以上事实的应负担举证责任。
（六）公平正义、诚实信用原则
这一原则只在法律、法规及司法解释对举证责任分配原则没有规定时才适用。法官在分配举证责任时，要根据当事人距离证据的远近为标准，距离较近的当事人负举证责任；当当事人距离证据相同时，以举证的难易或者事实的存在与不存在的可能性高低为标准，举证容易的当事人负举证责任，或者事实存在的可能性大而由主张事实存在的可能性的当事人的负举证责任。还要考虑当事人收集证据能力的强弱，兼顾个案公正、个别公正，适当地向受害人、经济上的弱者的方向倾斜。

三、 完善举证责任分配原则在民事审判实践中的意义
横跨民事程序法与实体法和举证责任分配问题，被美国学者施瓦茨认为确定举证责任分配问题常常就是决定谁胜谁负的问题。因此，确立完善的举证责任分配原则在民事审判实践中有重要意义。
（一）举证责任分配原则的完善减轻了当事人的讼累，节约了法院司法资源。举证责任分配原则的规定，使当事人对诉讼程序的进行有了可预测性，减少当事人在在人力、财力、时间上的损失，使当事人对法官和法律产生认可、信赖和支持，准确无误地按照举证责任分配的要求参加诉讼，从而大大降低了诉讼成本，法官和法院也会因举证责任分配的明确规定，使直接成本和间接成本得到了有效的控制。由于降低了举证行为的无效性，法院和当事人减少了无谓的消耗。 避免了当事人不清楚举证责任分配原则的规定，难以合理预见诉讼结果，不管自己有理无理，败了官司就不服，上诉、申诉乃至长期缠诉，导致诉讼无序现象严重、司法资源浪费和社会不稳定的情况发生。
（二 ）举证责任分配原则的完善为法官在案件事实处于真伪不明状态时处理案件并作出接近客观事实的裁决提供了依据。 案件事实都是过去发生的事实，法官不是当事人，不清楚案件发生时客观情况，再加上由于案件事实发生久远、证据灭失、审限的限制及当事人在胜诉动机的支配下故意作虚假陈述、提交虚假证据等因素的影响，经常会使案件事实处于真伪不明的状态，但是作为社会正义最后守护神的法官又不得拒绝作出裁判，在这种情况下，举证责任分配的规定就可以使法官按照举责任分配原则的要求当事人举证，在限定期限内，当事人仍不能举证，结果意义上的举证责任的就产生了，法官只要按相关民事实体法规定的后果责任裁判就可以了，防止了案件久拖不绝，并避免不必要的随意裁量的倾向，也强化了当事人的举证意识。
（三）举证责任分配原则的完善不仅有利于保护当事人的合法权益，而且也保护了裁判的作出者——法官。案件事实在提起诉讼前会为许多证据证实，当事人最了解案情，手中掌握着大量证据线索，在胜诉动机的刺激下当事人也愿意积极举证。在法官不了解案情的情况下，当事人积极举证，有利于法官准确认定案情，及时作出裁判，准确维护当事人利益。案件事实都是过去发生的事实，要作到实体真实是不易的，只能是作为认识的法律真实，而非存在的真实。当事人对自己的主张提不出证据，对方又不认可，即使案件事实正是当事人所主张的那样，法院也不能支持其主张。此时法官得按举证责任分配原则和诉讼程序作出合乎法律的裁判，使裁判的结论获得合理的的证明，即使裁判结果与客观事实不符，程序的参与者也会因充分行使了诉讼权利而尊重这一结果。而法院在以后的司法活动中因保持立场的一贯性，碰到同类问题，也按同样的方式解决，造成同样的后果，也使法官免去了错案追究的风险，有利于法官减轻各种负担，依法独立办案，依法独立承担错案责任。